依法行政的核心内容和基本要求

依法行政的核心内容和基本要求高秦伟中央财经大学法学院副教授核心内容从两个方面来讲，一个是指导思想，一个是具体的要求。

一、指导思想指导思想已经在PPT里面很明确的讲出来了，这也是国务院全面推进依法实施纲要里面明确列出来的：全面推进依法行政必须以邓小平理论和三个代表重要思想为指导，坚持党的领导、坚持执政为民。

忠诚履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高行政管理效能，降低管理成本，创新管理方式，增强管理透明度。

推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展，全面建设小康社会。

（一）以红字突出的这部分主要从几个方面来分析第一、职权法定职权法定要求行政机关要忠诚的履行宪法和法律赋予的职责，从法律上推导就是说职权是法定的，只能依据法定的职权按照法定的程序依法行政、合理行政。

第二、最终的目的是要保护公民的权益现在很多的行政机关以处罚为目的，比如前段时间有的地方出现的“钓鱼事件”，它是以处罚为目的，不以解决问题、充分保障公民的权益为目标。

这就实现了一种行政上的扭曲，行政手段不符合比例。

第三、依照法律充分提高行政的效能现在很多地方在搞行政评价制度，实际上就是要以最低的成本实现最高的行政目标，所以很多地方也搞创新，他们的目标都是为了实现行政效力。

第四、透明公开透明公开跟一、二、三条不一样，为什么要透明公开？原因就在于它有宪法上的依据，因为《宪法》规定：中华人民共和国的一切权利属于人民。

在这种情况下，行政机关的运作就必须对公民要公开、透明，只有公开、透明了，行政机关才能够受到人民的监督，人民才能够充分的行使行政管理权，才能够参与到行政管理的过程中来，在这种情况下，这是一个透明公开的要求。

第五、创新管理方式创新管理方式和提高行政效能有关，但是需要强调的是，现在除了要提高行政效能之外，还有一个是行政的思维发生了变化，可能由原来的强制转变向服务行政，再可能以后有合作或者参与行政，所以这种创新管理方式不仅仅是提高行政效能，可能有一种比如充分保障公民权益，更好的实现法定职责，更好的透明，或者是更好的让公民参与到行政管理过程中来。

所以创新管理方式一方面和提高行政效能有联系，另外一方面也有自己的思考。

这是依法行政的根本思想，当然最后的落脚点要建设社会主义物质文明、精神文明、政治文明，全面建设小康社会，从这五个方面实现三个文明的统一，全面建设小康社会的目标就不会太遥远了。

所以从这个角度来讲，这五个方面是我们根本目标的指导思想最重要的一个关键点，要一个一个抓住。

当然现在最重要的要来看职权法定的问题，因为现实中职权法定的问题是比较多的，比如说出现的一些食品安全、信息文化等等方面权限的争议，实际上都是关于职权法定的问题。

（二）案例分析下面举几个例子讲一下大家在依法行政的时候，到底怎么来按照法定的职权、依照法定的程序做出合理合法的行政。

结合几个案子、法律规范来讲一下在依法行政的过程中怎么来处理职权法定的问题。

这个案子说的是工商局有没有权限到医院进行药品检查。

2000年某市某区消费者协会接到了龚某的投诉，他说在某区的第四医院就医的时候，药方上写了一个号，药品和剂量均为标注，他觉得像天书一般，我们觉得去医院医生写的处方都是看不懂，都是龙飞凤舞。

他就在想，这个到底是一个什么样的药方呢？拿着这个药方而且还必须到该医院去购买，是不是一种垄断性的行为或者不正当竞争行为。

所以他就带着处方到消费者协会投诉。

投诉之后消费者协会就到四院暗访，证实了普遍存在这样的问题，认为这严重的侵害了消费者的知情权和选择权。

于是11月23日上午，区工商局经济案件检查大队来四院检查，大队长吴某向医院院长出示了公平交易检查证后，一组人员在检查药库时查到了国家明令禁止的药，另一组在检查中药房发现了九大本的密码处方代码本，也就是前面的“新214、345”是一种密码，只有医生和卖药的药房的人能看懂，药房的人为了保护这个密码本，双方发生了冲突。

后来报警，公安机关来了，来了之后事态才平息，区公安机关以暴力阻挠执法对医院的四个人进行了治安罚款，对打伤吴某的张某（医院人员）做出了行政拘留10天的处罚。

当然在中国的现行体制下医院是由卫生局来管的，所以在年底，在卫生局的支持下，四院向某区法院提起了行政诉讼，认为工商局以医院侵害消费者利益和打假为由进行药品检查，强行拿走了药品和病人处方，严重影响了秩序，造成了医院一定的经济损失。

依照《药品管理法》和《医疗机构管理条例》的规定，某区工商局的行政行为超越了职权，属于违法行政行为，要求判令被告公开道歉，赔偿经济损失，返还被扣押的药品。

在这里需要去结合职权法定来讨论，到底工商局能不能对医院进行检查，当然这里面还涉及到一些问题，比如说第一个问题密码处方是不是侵害了侵略者的权益，是不是违反了《消费者保护法》，然后药品是不是商品，如果是商品的话，工商局也有权查处。

结合到最后的点都是结合到工商局有没有权力去检查医院。

2001年3月7日，区法院认为医院是一种特殊服务的事业单位，并非盈利机构，医院采取的密码处方方式为患者开药属于内部的一种管理方式，侵害消费者的利益在法律上言而无据，法律不予采信。

同时依照《行政诉讼法》判决，某区工商局对四院的药品检查属于违法行为，也就是越权了。

按照我们《药品管理法》的规定，这个权力属于卫生局，所以应该由卫生局来管辖。

通过这个判决，我们国家职权法定的情况下，你要去查阅相关的规范，去寻找行政机关的职权，这是对于我们执法人员来讲最重要的工作，要了解谁对某个事件有管辖权，管辖权应该去查什么样的法规。

比如说谁有权对广告进行监管，要去找法规、找法律查《广告法》，《广告法》第六条里规定，县级以上人民政府工商行政管理部门是广告的监督管理机构。

对于一些特定的商品，比如药品广告、户外广告，行政法律法规是金字塔型的，如果法律里面没有详细规定的话，我们要去查询法规规章，查《药品广告的审查办法》，第四条规定，省、自治区、直辖市药品监督管理部门是药品广告的审查机关，负责本行政区域内药品广告的审查工作，县级以上工商行政管理部门是药品广告的监督管理机构。

户外广告、烟草广告，这里面都规定了一定的批准、监督的一些机关。

前段时间发生了一些食品安全的事件，我们颁布了《食品安全法》，其中也提到了职权法定的规则，第四条第二款规定：国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制订、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制订，组织查处食品安全重大事故。

这是食品卫生部门的职责，其他部门“国务院质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、流通、餐饮服务进行监督管理。

”这个图（如图）基本上是按照各个环节从初始产品到餐桌，也就是从农田到餐桌我们是按照这样一个职权法定的方式，有主要的监管部门，也有辅助的监管部门这样的方法来进行职权划分。

当然现行存在的一个问题就是职权法定之后，也许会出现有一段没有人去管，现在立法是尽量是让它涵盖每一段，但是因为现实生活比较复杂，比如说卖麻辣烫的，它可能又负责生产、又负责加工、又负责流通，到底哪个部门来管？可能是有执法交叉、执法空白的地方，不管怎么样，需要各个部门之间加强协作、加强信息之间的沟通，除了职权法定之外，我们许多通过一定的方式来协调、来沟通，这是政府机关下一步需要去注意的问题。

二、根本目标根本目标也是根据国务院全面推进依法行政实施纲要分解出来的，总共有六点：（一）政府职能也就是行政机关的疆域在哪里，当然通过了各种和企业的分工、和事业单位的分工和市场的分工、和社会的分工，甚至是和个人的分工，我们把政府的职能定位在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务这四个方面。

事实上如果到了省级以及省级以下，可能比较多的是市场监管、市场管理和公共服务，经济调节主要涉及到宏观调控，中央政府涉及的比较多，这是需要去注意的。

当然我们现在存在的一些问题，我们国家依法行政的实践、理论、存在的问题要讲，现在可能存在的政企不分，可能也存在着政事不分，政府过度干预市场，市场又发育不全，政府过度的干预了社会事务，而社会的非政府组织又发育的不够充分，我们还是在继承着过去全能政府的方式，然后全能政府又过分的强调了经济调节和市场监管的职能，可能社会管理和公共服务的职能没有到位，所以我们也需要去逐渐的转换，这是我们根本目标的第一个目标。

（二）关于法律法规制订方面的要求提出法律议案，当然这个主要针对的是国务院及其工作部门，有时候可能也包括省级人民政府，地方性法规，制订行政法规、规章、规范性文件要符合宪法和法律规定的权限的程序，充分反应客观规律和最广大人民的根本利益，为社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展提供制度保障。

这一点是在第一个目标实现的基础上要为政府的职能提供立法依据、法律依据，要提供一种制度保障。

在这里面我们要区分出两个，一个是提案的内容，另外一个是制订法规、规章和规范性文件，主要要根据国家相关的法律《立法法》、《行政程序制订条例》等等这样的一些要求，尤其要增加立法听证，要充分的咨询专家的一些意见，这是我们一个根本目标，具体怎么做，以及现状如何，后面还要讲，这是根本目标。

（三）法律法规规章得到全面、正确的实施这个全面、正确的实施就要依靠合法性原则、合理行政的要求，然后法制统一，下位法不能违反上位法，同位法要协调，政令要通顺，中央政府的指令下级要充分、全面的实施，公民、法人要和其他组织的合法权益得到全面保障，违法行为得到及时的纠正和制裁。

这是从两个层面理解，一个是相对人的违法行为，第二个是行政机关的违法行为，通过行政救济的方式及时的纠正、制裁，充分的保障公民、法人和其他组织的合法权益，从而保障经济社会秩序得到有效的维护。

这个规定讲的是日常的状态，可能还会有一些非正常状态，非正常状态指的就是我们经常会出现一些突发事件，比如说下大雪，整个城市交通发生了问题，这个时候政府要提高自己对突发事件和风险能力的应对措施。

地方政府尤其应该注意这方面的要求，可能我们现在的自然社会风险和突发事件越来越多，那么在保障正常执法的环境之下，也要加强对突发事件和风险的应对，这是第三个根本目标。

（四）决策的基本要求决策的要求我们决策要实现“三化”：第一，科学化，要听取专家的意见，科学决策；第二，民主决策，要充分体现民意；第三，要规范化，有的人也称之为法制决策。

就是科学决策、民主决策、法制决策，法制决策包括了依照一定的职权、一定的程序来决策。

可能现实中现在各级政府也是相应的建立了自己的决策机制，但是我们应当从这三个方面去考虑，是不是充分的反映了科学，反映了专家的要求，反映了民主、反映了民意，是不是符合一定的程序，从而能够让我们政府和行政管理能够做到公开公平公正、便利、高效、诚信，这是决策的一个要求或者是目标。