依法行政的核心内容和基本要求

依法行政的核心内容和基本要求

高秦伟

中央财经大学法学院副教授

核心内容从两个方面来讲，一个是指导思想，一个是具体的要求。

一、指导思想

指导思想已经在PPT里面很明确的讲出来了，这也是国务院全面推进依法实施纲要里面明确列出来的：全面推进依法行政必须以邓小平理论和三个代表重要思想为指导，坚持党的领导、坚持执政为民。忠诚履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高行政管理效能，降低管理成本，创新管理方式，增强管理透明度。推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展，全面建设小康社会。

（一）以红字突出的这部分主要从几个方面来分析

第一、职权法定

职权法定要求行政机关要忠诚的履行宪法和法律赋予的职责，从法律上推导就是说职权是法定的，只能依据法定的职权按照法定的程序依法行政、合理行政。

第二、最终的目的是要保护公民的权益

现在很多的行政机关以处罚为目的，比如前段时间有的地方出现的“钓鱼事件”，它是以处罚为目的，不以解决问题、充分保障公民的权益为目标。这就实现了一种行政上的扭曲，行政手段不符合比例。

第三、依照法律充分提高行政的效能

现在很多地方在搞行政评价制度，实际上就是要以最低的成本实现最高的行政目标，所以很多地方也搞创新，他们的目标都是为了实现行政效力。

第四、透明公开

透明公开跟一、二、三条不一样，为什么要透明公开？原因就在于它有宪法上的依据，因为《宪法》规定：中华人民共和国的一切权利属于人民。在这种情况下，行政机关的运作就必须对公民要公开、透明，只有公开、透明了，行政机关才能够受到人民的监督，人民才能够充分的行使行政管理权，才能够参与到行政管理的过程中来，在这种情况下，这是一个透明公开的要求。

第五、创新管理方式

创新管理方式和提高行政效能有关，但是需要强调的是，现在除了要提高行政效能之外，还有一个是行政的思维发生了变化，可能由原来的强制转变向服务行政，再可能以后有合作或者参与行政，所以这种创新管理方式不仅仅是提高行政效能，可能有一种比如充分保障公民权益，更好的实现法定职责，

更好的透明，或者是更好的让公民参与到行政管理过程中来。所以创新管理方式一方面和提高行政效能有联系，另外一方面也有自己的思考。

这是依法行政的根本思想，当然最后的落脚点要建设社会主义物质文明、精神文明、政治文明，全面建设小康社会，从这五个方面实现三个文明的统一，全面建设小康社会的目标就不会太遥远了。所以从这个角度来讲，这五个方面是我们根本目标的指导思想最重要的一个关键点，要一个一个抓住。

当然现在最重要的要来看职权法定的问题，因为现实中职权法定的问题是比较多的，比如说出现的一些食品安全、信息文化等等方面权限的争议，实际上都是关于职权法定的问题。

（二）案例分析

下面举几个例子讲一下大家在依法行政的时候，到底怎么来按照法定的职权、依照法定的程序做出合理合法的行政。结合几个案子、法律规范来讲一下在依法行政的过程中怎么来处理职权法定的问题。

这个案子说的是工商局有没有权限到医院进行药品检查。2000年某市某区消费者协会接到了龚某的投诉，他说在某区的第四医院就医的时候，药方上写了一个号，药品和剂量均为标注，他觉得像天书一般，我们觉得去医院医生写的处方都是看不懂，都是龙飞凤舞。他就在想，这个到底是一个什么样的药方呢？拿着这个药方而且还必须到该医院去购买，是不是一种垄断性的行为或者不正当竞争行为。所以他就带着处方到消费者协会投诉。投诉之后消费者协会就到四院暗访，证实了普遍存在这样的问题，认为这严重的侵害了消费者的知情权和选择权。于是11月23日上午，区工商局经济案件检查大队来四院检查，大队长吴某向医院院长出示了公平交易检查证后，一组人员在检查药库时查到了国家明令禁止的药，另一组在检查中药房发现了九大本的密码处方代码本，也就是前面的“新214、345”是一种密码，只有医生和卖药的药房的人能看懂，药房的人为了保护这个密码本，双方发生了冲突。后来报警，公安机关来了，来了之后事态才平息，区公安机关以暴力阻挠执法对医院的四个人进行了治安罚款，对打伤吴某的张某（医院人员）做出了行政拘留10天的处罚。

当然在中国的现行体制下医院是由卫生局来管的，所以在年底，在卫生局的支持下，四院向某区法院提起了行政诉讼，认为工商局以医院侵害消费者利益和打假为由进行药品检查，强行拿走了药品和病人处方，严重影响了秩序，造成了医院一定的经济损失。依照《药品管理法》和《医疗机构管理条例》的规定，某区工商局的行政行为超越了职权，属于违法行政行为，要求判令被告公开道歉，赔偿经济损失，返还被扣押的药品。

在这里需要去结合职权法定来讨论，到底工商局能不能对医院进行检查，当然这里面还涉及到一些问题，比如说第一个问题密码处方是不是侵害了侵略者的权益，是不是违反了《消费者保护法》，然后药品是不是商品，如果是商品的话，工商局也有权查处。结合到最后的点都是结合到工商局有没有权力去检查医院。

2001年3月7日，区法院认为医院是一种特殊服务的事业单位，并非盈利机构，医院采取的密码

处方方式为患者开药属于内部的一种管理方式，侵害消费者的利益在法律上言而无据，法律不予采信。同时依照《行政诉讼法》判决，某区工商局对四院的药品检查属于违法行为，也就是越权了。按照我们《药品管理法》的规定，这个权力属于卫生局，所以应该由卫生局来管辖。

通过这个判决，我们国家职权法定的情况下，你要去查阅相关的规范，去寻找行政机关的职权，这是对于我们执法人员来讲最重要的工作，要了解谁对某个事件有管辖权，管辖权应该去查什么样的法规。比如说谁有权对广告进行监管，要去找法规、找法律查《广告法》，《广告法》第六条里规定，县级以上人民政府工商行政管理部门是广告的监督管理机构。对于一些特定的商品，比如药品广告、户外广告，行政法律法规是金字塔型的，如果法律里面没有详细规定的话，我们要去查询法规规章，查《药品广告的审查办法》，第四条规定，省、自治区、直辖市药品监督管理部门是药品广告的审查机关，负责本行政区域内药品广告的审查工作，县级以上工商行政管理部门是药品广告的监督管理机构。户外广告、烟草广告，这里面都规定了一定的批准、监督的一些机关。

前段时间发生了一些食品安全的事件，我们颁布了《食品安全法》，其中也提到了职权法定的规则，第四条第二款规定：国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制订、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制订，组织查处食品安全重大事故。这是食品卫生部门的职责，其他部门“国务院质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、流通、餐饮服务进行监督管理。”

这个图（如图）基本上是按照各个环节从初始产品到餐桌，也就是从农田到餐桌我们是按照这样一个职权法定的方式，有主要的监管部门，也有辅助的监管部门这样的方法来进行职权划分。当然现行存在的一个问题就是职权法定之后，也许会出现有一段没有人去管，现在立法是尽量是让它涵盖每一段，但是因为现实生活比较复杂，比如说卖麻辣烫的，它可能又负责生产、又负责加工、又负责流通，到底哪个部门来管？可能是有执法交叉、执法空白的地方，不管怎么样，需要各个部门之间加强协作、加强信息之间的沟通，除了职权法定之外，我们许多通过一定的方式来协调、来沟通，这是政府机关下一步需要去注意的问题。

二、根本目标

根本目标也是根据国务院全面推进依法行政实施纲要分解出来的，总共有六点：

（一）政府职能

也就是行政机关的疆域在哪里，当然通过了各种和企业的分工、和事业单位的分工和市场的分工、和社会的分工，甚至是和个人的分工，我们把政府的职能定位在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务这四个方面。事实上如果到了省级以及省级以下，可能比较多的是市场监管、市场管理和公共服务，经济调节主要涉及到宏观调控，中央政府涉及的比较多，这是需要去注意的。当然我们现在存在的一些