美国联邦税收征管经验及其借鉴

美国联邦税收征管经验及其借鉴
从美国联邦税收征管的做法中，借鉴其征管思想，对于启发我们的思路，提高征管水平具有重要的现实意义。

一、美国联邦税收征管的主要做法
（一）税收征管机构设置
1998年以前，美国国内收入局由总局、大区局、小区局、办事处四级机构所组成。

1998年7月，按照美国国会通过的《联邦税务局重组与改革法案》，联邦税务局进行了近40年来规模最大的机构改革，将按地域设置的4个大区局和33个地区局改变为按纳税人类型设置的4个业务局，使之成为一个以纳税人为中心的机构。

总部下设四类机构：一是负责税收管理现代化项目的，分别设立信息技术服务中心和业务体系现代化办公室；二是服务共享类的，设有内部服务共享中心；三是功能性的，设有法律顾问办公室、上诉办公室、通联局、纳税人服务局、刑事犯罪调查局；四是业务操作部门，也是这次改革中完全新设的，分别有工资与投资收益局、小企业和自雇业主局、大中型企业局、免税单位与政府单位局。

在纵向层次上，以方便纳税人为原则，根据业务的不同，设立不同的管理层次：一是以内部服务为主、不与纳税人有太多交道的单位，如信息中心、服务共享中心等只实行总部的一级管理；二是四大业务部门，实行一级多层次管理，总部设四个业务局，以取代过去的4个大区局；三是大中型企业局按行业下设分局，分局在一些地方还有派驻机构，另外三个业务局按功能分设纳税人教育、纳税人财务服务、税法遵从三个部门，每个部门在不同地区又设地区办公室、工作小组；四是法律顾问和法律上诉部门，分别在四个业务局有派出机构，派出机构又根据工作量在四个业务局的地区办公室派驻专门小组；五是纳税人服务局设有7个大区办公室，在四个业务局派驻3个分局，另外还有74个小区办公室（每个州至少一个），目的是为了方便纳税人，所有涉税事宜，纳税人除了向主管税务机关报告外，均可就近到服务局的办公室进行询问。

（二）纳税申报和税款缴纳
申报方式有三种：一是纳税人直接将申报表邮寄到辖区服务中心；二是通过电话用个人电脑将申报表传到服务中心（称为“电子申报”）；三是将申报送到小区税务局，再由小区税务局传到服务中心。

申报表的设计和发放很有特点。

申报表按八年级学生十三岁左右的文化水平设计，要求规范统一、通俗易懂。

申报表草表出来后，要发给会计师、律师等社会中介机构和团体审查，最后还要到八年级学生中征求意见。

在设计时还充分考虑到了报表的适用性和计算机录入的正确性、快速性。

美国申报表（附带纳税指南）的发放采用税务局向纳税人邮寄或纳税人随时到各地邮局、银行和小区税务局领取的形式。

缴纳税款有三种方式：一是由纳税人自行到其开户银行办理付款手续，开户行开具一式三联付款单，一联由开户行随税款划转联邦银行；一联退纳税人作完税证明；一联寄服务中心。

二是纳税人将支票寄到服务中心，由服务中心再将支票送到联邦银行。

联邦银行与纳税人开户行划款结算。

三是纳税人将支票送到小区税务局或向小区税务局缴纳现金，税务局将支票和现金缴至联邦银行，并将缴款情况传至服务中心。

缴纳现金的，税务局开给完税证明。

为限制银行占用税款，税务局开始使用信用卡缴税。

银行的中央国库计算机中心直接与各开户银行的信用卡系统联网查询、采集、整理付税信息，与各银行进行税款结算。

这样，税务局和国库在纳税人付款的当天就能得到付税信息。

（三）自动数据处理系统（ADP）
（1）地区性的处理中心。

如实地接收并处理纳税人填报的表格，一定形式的可以通过仪器自动读到计算机中心，有的表格需要制成磁带重新放置到全国计算机中心。

（2）不同处理中心之间有计算机联系。

地区性的服务中心处理纳税人的数据，并把它传给IRS在西弗
吉尼亚州Martinsburg的全国计算机中心。

（3）西弗吉尼亚州Martinsburg的全国计算机中心。

全国计算机中心保留了纳税人的所有信息和特定时期的税收支付信息，还保留了所有纳税人的账户记录，把到期退款的纳税人名单转递给金融管理总署，然后财政部就会支付税收退款。

（四）纳税人帮助程序
（1）电话帮助。

“800”线免费向纳税人提供电话帮助。

（2）纳税人信息程序。

举办培训班解释税法的新领域。

（3）广播和电视公共服务业务广告。

通过广播和电视公共服务将税法变化的信息传给公众，使纳税人正确纳税。

（4）当地办公室的税收表格。

纳税人需要的税收表格通常可在美国绝大多数大城市的当地国税局办公室中得到。

（5）CD-ROM税收帮助。

对于有计算机的纳税人，国税局可以提供CD-ROM.（6）Internet.国税局建立Internet，供纳税人可通过自己的计算机查询和下载税收表格。

（7）在线计算机服务。

（8）问题解决程序。

在地区性税务中心设有问题解决办公室。

在华盛顿设有纳税人冤情办公室，它被认为是纳税人的支持者。

（五）欠税征收
1、一系列程式化的通知。

税务中心发出的第一张单子被称为“到期联邦税的支付要求或通知”，宣称：“请在10天之内交付或让我们知道我们计算出的到期余额为什么出错，随附文件。

”如果在30天至60天内纳税人未予反应，那么“500系列通知”就开始以5周为间隔寄出。

501通知用于提醒未付税收，“请让我们知道你为什么不支付”。

然后，又有502通知，国税局一般略过寄发这一通知。

紧接是503通知，“紧急！要求支付！赶快寄钱！”最后是用挂号信寄出的504通知，如果纳税人未做出反应，国税局则会在30天之内开始强制征收程序。

2、强制征收的权力。

A、对资产拥有留置权和实行扣押。

B、征收雇员的工资和佣金。

国税局寄给纳税人的雇主一份法律文件，命令他们每期转交多少美元的雇员工资，以偿还雇员欠下的所得税。

C、没收资产。

3、强制征收程序。

如果纳税人对504通知未做出反应，税务中心可以直接扣押其资产或工资；如果所欠余额较大，会把其档案传送给当地办公室；如果所欠余额较小，其档案就会送交给自动收税系统。

（1）税务中心的扣押。

国税局可扣押或没收资产，或要求雇主把雇员绝大部分的工资支付给国税局，或冻结纳税人的银行账户。

（2）国税局自动收税系统。

适用范围通常是到期的10，000美元到100，000美元税收余额。

工作人员用计算机寻找纳税人现在的住址或工作地点，寻找纳税人拥有的可供扣押的资产和工资的职业状况的信息，通过计算机系统发出收税通知。

（3）当地办公室。

①第一次会面。

税务官接收纳税人的档案后会安排与纳税人的第一次会面，要得到关于纳税人资产和支付能力的信息，并写出“收税信息表”，它有五页长，有纳税人财务历史的信息，并对资产负债、月收入支出进行分析。

②会面后税务官的选择。

如果有现金支付能力，税务官要求立即付款；如果没有现金支付能力，税务官会要求纳税人取得银行贷款；如果有大额资产，税务局可要求纳税人变卖资产；合理分配基本生活必需品，建议纳税人分期付款；如果将在6个月内失业，或者本人及其直系亲属生病，或者宣布破产，税务官会上交关于现在不宜收税的文件，并直到纳税人状况好转后再收；如果不合作，税务官开始强制收税行为。

（六）税务审计中运用NCR锁定稽查信息
美国NCR公司耗资8亿美元，组成了由1.8万多名数据库专业顾问和颇具权威的税务专家为管理中心的团队，创建了“加强依法纳税的解决方案”这套专业服务体系，主要用以解决税务征管和稽查上的问题。

此方案分四个层次对纳税人的有关信息进行搜索、追踪、锁定，必要时对纳税人进行模拟指认，以减少在现实中对纳税人不必要的干扰，最后提出最佳处理
方法。

第一层次：搜索出应税未报者。

在网络数据库系统中搜索目前应税未报的嫌疑人，就其潜在税收能力，依次排列出名册，并就各案以数字标示其搜索的准确性。

主要方法是将各种内部和外部数据与商业性资料来源进行对比。

为使系统更加完善，NCR采用了最为广泛应用的技术与资料来源，如：稽核名单、线民名单、外部其他资料，与国税局和各地方单位的名单进行资料对比。

而所有外来的资料都将按各自来源的情况，由税务系统与NCR一起根据经验判断资料来源的可靠性，然后决定是否采用。

主要资料来源有：国税局、社会安全局、人口普查局、环境保护署、就业局、州证照管理局、州零售商业登录名单、州务卿办公室、就业委员会、交通局、电话簿、征信中心其他商业资料来源。

以上资料来源，不仅可查出应税未报者，也可将货物在供销过程中的价值与所申报报价值相比较，如果查出不一致之处，还可以认定其在税区的营业额。

第二层次：对纳税人进行特点描述并确定所在区域。

这是利用网络资料“挖采技术”搜索税务稽核对象。

纳税情况包括退税处理、讹误排除、税目稽核和强制报税、欠税催收。

NCR 的“挖采技术”为稽征单位提供以上资料来源，并可用这些新旧资料，建立纳税人特征的描述资料，而国税局的其他资料，又可以随时输入网络数据库，不断扩大数据库资料的内容，从而更加精确地对应纳税未报者进行描述。

最后确定纳税人应在哪个街区完税。

第三层次：运用“类神经网络的模型”指认一般的违法类型。

通过输入处理150个以上的案例，能够指认一般到特殊的违法类型，能够对在依法纳税与违法公司之间或者二者兼具的公司，反复审查分析，作出判别。

第四层次：运用“应收税款预测模型”，对待查案件做优先顺序及最佳化的处理。

稽查时，不论遇到任何一种应收税款而未缴税的案子，都可以选择、采用最适当的催缴处理方式，以最快的速度收回欠款。

由于数据库能够搜索、储存很多纳税人的真实资料，使税务部门不仅了解企业真正的资讯情况，还可对其状况进行跟踪，从而有针对性地作出更精确的预测和决定。

（七）纳税人的权利与义务
1、纳税人的权利
美国1988年制定了《纳税人权利法案》，1994年和1996年两次修改，国内收入局也制定相应规章制度。

纳税人权利主要有：（1）有权获得与税务机关交涉过程中的解释并依法得到保护。

（2）有权获得对隐私和秘密的保护。

（3）有权知道掌握自己信息的意图以及如何使用这些信息。

（4）有权知道拒绝提供信息可能产生的后果。

（5）有权得到专业礼貌的服务。

（6）有权自己处理纳税事宜。

（7）有权在纳税行为中委托代理人。

（8）有权就与税务官员的任何会谈内容进行完整录音，并且有权要求在会谈前10日内获得书面通知。

（9）有权拒绝缴纳超过税法规定的所欠税款。

（10）有权对税务机关作出的有关纳税义务和征收行为的任何决定提出上诉。

《纳税人权利法案》还规定了在稽核、上诉及退税等方面享有的权利。

保护纳税人权利的措施主要有八方面：（1）培训税务人员全面掌握《纳税人权利法案》条款。

（2）服务部官员在接受咨询时受到常规的监督。

（3）稽核之前送给纳税人《纳税人权利》手册。

（4）严格禁止使用执法的结果和相应统计数字来评价官员。

（5）有困难的纳税人可以获得“问题解决办公室”的帮助。

（6）对因执法行动而可能陷入困境的纳税人提供救济。

（7）执法负责人每季度向各分区局长提交一份报告，详细报告某些税务官员不合理使用统计数字、不遵守信息资料保密规定的行为。

分区税务局长阅后把该份报告提交给大区税务局委员会备案；（8）税务官员和税务代理人员要用“礼貌、热情、专业”的态度为纳税人服务。

2、纳税人的义务
（1）纳税人要负责地及时汇报其收入，正确计算应缴税款的金额，支付计算所得的税款；
（2）税款到期而不填报税款申报表是犯罪行为，可能的惩罚是坐牢一年或每未申报一年罚款25000美元。

如果不填报税款申报表是逃税计划的一部分，纳税人将按重罪受罚，最高惩罚是坐牢五年或罚款100000美元。

（八）税收处罚
1、处罚的目的。

1992年通过的税务处罚政策声明称：“国内收入局将仅以是否促进纳税人自觉遵守税法，作为设计、管理和评估税务处罚的基础。

”
2、处罚的法律依据。

行政处罚的条件和标准均由《国内收入法典》规定。

1955年，只有14项处罚，到目前已有近100项处罚。

3、处罚的种类。

行政处罚主要是罚款，主要有不按时申报、不如实提供税务信息、不按时缴纳税款、税务欺诈等几大类。

对未填报税款申报表的，每月或每月的部分时间罚款5％，最多不超过25％；未支付到期税款每月（或每月的部分时间）罚款0.5％，最多不超过25％；对欺骗的罚款是75％。

4、处罚的实施。

通常由电脑自动进行或与纳税人的面对面接触中进行。

前者一般是纳税人没有按时提供资料或者按时缴纳税款；后者则一般是纳税申报中信息不准确；其他则主要是对纳税人进行税务稽查后作出的处罚。

无论哪种情形，纳税人均有机会向国内收入局解释说明其不应受到处罚。

5、处罚的管理。

专设“处罚管理办公室”，其主要原因是当时的国会认为，不同的税务处罚太多，在实施过程中往往不一致，因而没有达到促进纳税人自觉遵守税法的目标，也没有建立一种机制来分析税务处罚的实际效果，因此，有必要设立专门的机构来管理。

九、纳税争议的解决
1、纳税争议解决基本程序
税务局在稽查结束后有一个初步通知的”30天信件”，在纳税检查报告送纳税人后30天内到达，纳税人有30天时间对检查的估税提起复议。

如果既没有复议，也未缴纳税款，税务局就将通过挂号信寄达法定的漏税通知。

纳税人在90天时间内可以向法庭提出诉状。

如果没有提起诉讼，那么稽查结果就具有最终效力。

2、行政复议
纳税人如果对纳税检查报告有异议，那么在收到30天信件后就可以写封抗议信给国税局的分局长。

如果有争议的总额小于10000美元，抗议信可以写成信件的形式；如果有争议的金额多于10000美元，抗议信需要包括以下要素：纳税人的姓名与社会保障代码，对检查报告提起诉讼的要求、对报告中不同意的地方，对为什么税务代理人的报告是错的作出简单说明，纳税人签名和日期，伪证处罚条款的特别条款，在信尾加上这样一句话：“面对伪证所受的处罚，我宣布我已经对抗议中陈列的事实及附表进行了检查，并且根据我所知的全部和信念，它是真实的，正确的完全的。

”纳税人要以挂号信形式发送抗议信，并要求取得收信回执。

3、行政诉讼
在提起诉状之前，一般都会再给一个机会和国税局妥协，并且超过80％的税务案件是在审讯前解决的。

（1）税务法庭。

①小税务法庭。

适用10000美元以下的案件，诉讼不需要律师，但纳税人不得对判决上诉。

②一般的税务法庭。

适用10000美元以上的案件，法官听取案情后把文件带到华盛顿，双方呈交具有法律效力的简要说明，法官复查案情。

双方都可以就判决提起上诉。

（2）美国的地区法庭与权利申诉法庭。

其与税务法庭不同之处在于：必须聘请律师，在提起诉讼之前必须支付国税局认为到期的税款，其费用很昂贵。

（3）巡回上诉法庭。

处理已经向税务法庭、地区法庭和权利申诉法庭上诉过的案子。

（十）税收征管环境
1、税收宣传教育。

（1）学生了解税收计划。

八年级安排”了解美国历史上的税收”计划，
高中安排”理解税收”计划，对即将毕业的中学生安排”税收和你”计划。

（2）社区税收宣传教育计划。

为退休者、农场主、小企业主、雇员等常年组织免费的税收学习班。

（3）小企业主税收宣传教育计划。

给小企业主、新企业家举办税收研讨会。

（4）税收从业者教育计划。

律师、会计师和注册税务代理人在进修学院接受培训，获得最新的税法信息。

（5）低收入纳税人诊所计划。

国内收入局每年都拨款支持由非营利性组织负责的”诊所”向低收入和不会讲英语的纳税人宣传税法，提供法律援助。

（6）其他方式宣传税收。

美国还通过互联网、电话、电传、报纸等媒介宣传税收知识。

2、社会有关部门认真履行协税护税义务。

（1）金融机构。

每年3月底、4月初金融机构都要按纳税人税号列出每年的利息、股息等收入明细表。

一方面邮递给纳税人，另一方面通过微机联网传递给税务部门。

（2）社会有关阶层的配合。

公司、企业代扣代缴个人所得税。

商业网点代扣代缴销售税。

（3）有关职能部门的配合。

如，税务部门将欠税信息提供给交通管理部门，纳税人会因为欠税而被停办车辆通行的有关手续。

（4）整个社会具有引导公民关心、参与税收问题的良好氛围。

如美国每一项税法的通过都要经过参、众两院的公开激烈辩论，而国会的辩论是通过固定电视频道向社会直播的。

总统竞选时调整税收政策往往也是重要内容。

3、公民具有强烈的照章纳税的法律意识。

纳税已成为每个公民家庭财务收支的一部分，纳税意识是公民意识的一个重点内容。

在美国人的眼中，享有各种政治权利、享受各种公共福利设施比个人物质富有更为重要。

所以，照章纳税被认为是一个公民理所当然的行为准则。

上至总统，下至平民百姓，毫无例外。

另外，人们十分清楚“贪小便宜吃大亏”的道理，不光彩的纳税记录则可能使今后的工作和生活遇到很多麻烦。

4、营造诚信纳税的良好环境。

（1）通过各种形式帮助纳税人申报纳税。

（2）依法征税、依法退税。

在美国，工资发放、资金往来等绝大多数是通过支票来支付的，这就有利于对纳税人进行监督。

（3）对低收入者依法对其减免税收。

（4）非常重视对打击偷逃税的宣传。

在国税局的网页上，经常可看到一些偷逃税者被罚款和判刑的案例，这些案例都以醒目的黑体字刊载，以引起人们足够的重视。

二、借鉴
（一）借鉴征管思想
1、借鉴以纳税人为中心的征管思想
美国联邦税务局强调以纳税人为中心，承认不同类型纳税人在遵守税法方面是有差异的，其不守法的原因也各不相同，因此，按纳税人对象不同设置不同的税收征管机构，对不同类型的纳税人进行不同的税收管理。

建立纳税人服务局，大量设置服务机构，目的就是为了方便纳税人。

还有，通过电话、讲习班、互联网等途径提供纳税帮助，方便纳税人依法纳税。

我们借鉴这一征管思想，就要摒弃以税务局为中心的征管思想，就要逐步改进目前以征管职能分工设置征管机构的做法，就要不断完善纳税服务体系，就要不断重视和分析解决纳税人反映的问题与建议。

2、借鉴精细化管理的思想
美国联邦税务局十分注重税收管理的精细化。

如运用NCR系统，利用最快捷的方式对纳税人的情况做到了如指掌，并进行有效的稽查，防止税款的流失。

我们借鉴精细化管理的思想，就要把精细体现为一种征管思想，就要把精细体现为一种征管战略，就要把精细体现为一种税务文化，就要把精细体现为一种工作习惯，就要按照精确、细致、深入、落实的基本要求切实解决淡化责任疏于管理的问题。

（二）借鉴税收征管机构设置经验
我们现行税收征管机构按功能设置，将征收、管理和检查分离，当纳税人存在问题时就需要与不同的税务部门交涉，而这些部门之间又缺少必要的沟通和协调。

同时，县区以上税
务机关基本按行政区划设置，税收征管效率偏低。

借鉴美国经验，结合我国目前实际，征管机构可作四方面调整：
（1）在市级税务局统一设立数据处理中心，其职能包括现在信息中心职能、税收计划会计统计分析职能和电子申报征收数据处理职能等，不再在县（市）税务局设立信息中心、计划征收科；
（2）将现行办税服务厅设立为纳税服务中心，为纳税人提供申报纳税、发票配售、税务咨询等现场纳税服务。

（3）设立全职能税务局，在税务局下实行征收管理和稽查职能的两分离，征收管理机构拥有日常检查权。

纳税人既可到征收管理机构申报纳税，也可到纳税服务中心申报纳税。

（4）按经济区划设置税务机构。

撤销合并县以下税源规模较小的税务机构，开展按经济区域设立县级税务局的试点，在此基础上逐步按经济区划设立市级和省级税务局，最终取消按行政区划设立的税务机构。

（三）借鉴征管信息化建设经验
（1）提高数据处理的集中度。

在省局数据集中处理的基础上，逐步实现总局的数据集中处理，实现全国数据的实时共享。

（2）整合业务软件。

为解决各软件之间信息不能共享，操作重复，效率较低的问题，要对业务软件进行整合。

整合软件要遵循层级管理的原则，总局负责要对全国范围内使用的业务软件进行整合，省局要负责对仅在本省范围内使用的业务软件进行整合。

同时，要建立软件开发的许可制度，各地可开发软件进行试用，但要在全省或全国范围内推广使用的，则要在专门机构评审的基础上与主体软件整合后再投入使用，而不要以单行软件的方式在全省或全国范围内使用。

（3）运用信息技术加强税收管理。

美国运用NCR锁定稽查信息，快速准确地获取征管信息数据，使税源控管能力明显增强。

因而，我们要善于运用信息技术，有效地解决制约税收征管水平的难点问题，实现科技与管理的完美结合。

（4）与相关社会部门实现信息共享。

要进一步完善法律法规制度、明确部门协作责任、加强部门协作联系，实现税务机关与其他相关社会部门之间的信息共享。

（四）借鉴税源管理经验
（1）建立重点税源管理机构。

美国在联邦税务局下单独设立大中型企业局，该局又按照主要行业划分在全国最具代表性的地区设立5个派出机构，即财金与服务卫生分局（曼哈顿）、零售食品与医药分局（芝加哥）、自然资源分局（休斯顿）、通讯技术与传媒分局（旧金山）、重型制造建筑与交通分局（新泽西）。

结合目前实际，可以在省、市级税务局设立重点税源管理机构，专门负责重点税源企业的税收管理。

（2）建立纳税评估的数学模型。

要在典型调查测算的基础上，分别行业、规模、地区等建立纳税人合理税收负担水平的数学模型，并定期更新有关数据，以为纳税评估提供科学依据。

（3）收集大量征管信息数据。

掌握纳税人向税务机关报送的数据信息的同时，也要掌握相关社会部门的数据信息，更要掌握纳税人资金、物资等方面真实准确的信息数据，从而为税源监控提供信息数据。

（4）加强税源基础管理。

要落实各项管理制度，切实加强税务登记、发票管理、日常检查、税收预测等方面的基础管理。

（五）借鉴申报征收经验
（1）简化申报表格。

目前增值税一般纳税人的申报表格内容太复杂，填报附表太多，要适当简化。

（2）积极推行电子申报方式。

在企业中广泛推行网络申报纳税方式，在个体户中广泛。