公众号：论破产清算中管理人的职能扩张——兼评《破产法司法解释三》第十五条(20190425)

论破产清算中管理人的职能扩张——兼评《破产法司法解释

三》第十五条

【《企业破产法》第十五条】

管理人处分企业破产法第六十九条规定的债务人重大财产的，应当事先制作财产管理或者变价方案并提交债权人会议进行表决，债权人会议表决未通过的，管理人不得处分。

管理人实施处分前，应当根据企业破产法第六十九条的规定，提前十日书面报告债权人委员会或者人民法院。债权人委员会可以依照企业破产法第六十八条第二款的规定，要求管理人对处分行为作出相应说明或者提供有关文件依据。

债权人委员会认为管理人实施的处分行为不符合债权人会议通过的财产管理或变价方案的，有权要求管理人纠正。管理人拒绝纠正的，债权人委员会可以请求人民法院作出决定。

人民法院认为管理人实施的处分行为不符合债权人会议通过的财产管理或变价方案的，应当责令管理人停止处分行为。管理人应当予以纠正，或者提交债权人会议重新表决通过后实施。

【立法背景】

重大破产财产的处置是债务人财产保值增值的重要环节，将对债权清偿率产生直接影响。《企业破产法》第六十九条明确对于对债权人利益有重大影响的财产处分行为管理人的报告制度。但是相比于在第一次债权人会议之前的管理人的重大财产处分行为的须经人民法院许可（《企业破产法》第二十六条：在第一次债权人会议召开之前，管理人决定继续或者停止债务人的营业或者有本法第六十九条规定行为之一的，应当经人民法院许可），显然在成立债权人会议和债权人委员会之后，对债务人财产的保护力度与在此之前不相对称，而债权人会议的成立使得债权人对债务人财产的多少和增减的敏感性相对提升，债权人会主观上会更加关注，而且在客观上通过债权人会议等形式具有获取债务人财产信息的更多途径。因此，赋予债权人对债务人财产的动态的知悉十分必要。

最高人民法院2018年3月6日发布《全国法院破产审判工作会议纪要》：8. 合理划分法院和管理人的职能范围。人民法院应当支持和保障管理人依法履行职责，不得代替管理人作出本应由管理人自己作出的决定。管理人应当依法管理和处分债务人财产，审慎决定债务人内部管理事务，不得将自己的职责全部或者部分转让给他人。

《最高人民法院关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》：14.人民法院在审理企业破产案件中，要充分调动管理人的积极性，促使其利用法律手段，努力查找和追收债务人财产，最大限度保护债权人利益。

在《企业破产法》“公平清理债权债务，保护债权人合法权益”的立法宗旨的基础上，在最高院对债权人合法利益保护和对管理人依法履职的要求下，《破产法司法解释三》第十五条明确管理人处置重大债务人财产应当尊重债权人会议和债权人委员会的意思自治，并接受债权人会议、债权人委员会以及人民法院的监督，形成管理人、债权人会议和人民法院对于债务人财产多元制约与监管的动态法律机制，在维护债务人财产的保值增值、保护债权人合法利益等方面提到了积极的法律推动和引导作用。

【官方解读】

问：能否介绍一下破产法司法解释三第十五条有关重大财产处置的规定，该条规定与破产法第六十九条有何差异？

最高人民法院民二庭副庭长关丽:

破产法司法解释三第十五条主要规定了管理人处置破产法第六十九条规定的债务人重大财产时，债权人会议和债权人委员会如何行使决定权、监督权的问题。管理人对债务人重大财产的处分行为，会直接影响债权人的清偿利益，债权人作为破产程序中对债务人财产享有最终权利的主体，应当有权参与决定此类对其权益有重大影响的行为，这是确保债权人合法清偿利益不受损害的重要程序要求。虽然破产法第六十九条只规定管理人实施处分时应当向债权人委员会报告，没有成立债权人委员会的，管理人应当向法院报告，但由于管理人此类重大财产处分行为均涉及债务人财产的管理或变价，从破产法对债权人会议的职权地位规定来看，应当属于债权人会议表决通过后才能实施的事项，因此，司法解释对此予以明确，即管理人处分债务人重大财产的，应当事先制作财产管理或者变价方案并提交债权人会议进行表决，债权人会议表决未通过的，管理人不得处分。这是对破产法第六十九条规定的补充。此外，本条主要针对的是第一次债权人会议召开后，管理人实施的处分行为，第一次债权人会议召开前管理人实施处分的，仍应当按照破产法第二十六条的规定处理。

【大咖解读】

李曙光（中国政法大学教授、博士生导师）：司法解释（三）第十五条，重新定义了破产法第六十九条的关键条款，限制了管理人的权利，阐明延伸了债权人处分权的内涵。管理人处分企业破产法第六十九条规定的债务人重大财产的，应当事先制作财产管理或者变价方案并提交债权人会议进行表决，债权人会议表决未通过的，管理人不得处分。我国《破产法》第六十九条只说明了管理人进行重大财产处分时需要向债权人委员会报告。但对于如何报告、如何参与、如何决定、如何救济的问题未予明确，使得实践中债权人的这一权利常常落空。这也是之前我国在世行营商环境评价体系中办理破产指标的一个失分点。

【条文解读】

第十五条第一款

管理人实施《企业破产法》第六十九条规定的重大财产处分行为的法定要件包括：（1）事先制作财产管理或者变价方案；（2）提交债权人会议进行表决。如果未制定财产管理或者变价方案，或者财产管理或者变价方案未经债权人会议通过，管理人不得实施重大财产处分行为，否则违反管理人的职责，依据《企业破产法》第一百三十条：“管理人未依照本法规定勤勉尽责，忠实执行职务的，人民法院可以依法处以罚款；给债权人、债务人或者第三人造成损失的，依法承担赔偿责任。”

依据《企业破产法》第六十一条：“债权人会议行使下列职权：（八）通过债务人财产的管理方案；（九）通过破产财产的变价方案”，债权人会议对于财产管理或者变价方案只具有通过与否的同意权和否决权，没有更改权。

第十五条第二款

“提前十日书面报告债权人委员会或者人民法院”中债权人委员会与人民法院之间的选择根据《企业破产法》第六十八条第二款的规定，应当按照是否设立债权人委员会，对于设立债权人委员会的，应当向债权人委员会报告，而非在债权人委员会和人民法院之间任意选择。

第十五条第三款

“债权人委员会认为管理人实施的处分行为不符合债权人会议通过的财产管理或变价方案的，有权要求管理人纠正。”债权人委员会只能监督管理人按照已经债权人会议通过的财产管理或变价方案执行重大财产处分行为，并不没有职权与管理人进行商议对方案进行修改或者对重大财产处分行为的合法性和合规性进行确认的权利。

第十五条第四款

结合第十五条第三款，债权人委员会并没有对管理人的不当重大财产处分行为的纠正的最终权力，债权人委员会在管理人拒绝纠正时，只能向人民法院进行报告，实际上剥夺了债权人委员会对管理人处分行为的实际管理的权利，体现债权人委员会的监督职能。此外，对于管理人不遵循方案且不纠正其行为的情形，解释三规定了两种救济途径：（1）人民法院责令管理人停止处分行为；（2）提交债权人会议重新表决通过后实施。实际上，这两种救济途径有两方面的含义：一是债权人会议向管理人妥协——重新制定方案；二是管理人向债权人会议妥协——人民法院责令管理人遵循债权人会议已通过的方案。从内在逻辑来看，只有在债权人会议的意思表示和管理人的处分行为之间产生不可调和的冲突时，人民法院成为判断管理人重大财产处分行为是否合规的最终裁决者。

【笔者评析】

1.第十五条是否能够实现债务人财产的保值增值？

从第十五条的立法宗旨来看，在法院作为最后定纷止争的裁判者的基础上，强化债权人会议的决策作用，从而在程序上进一步约束管理人的重大财产处分行为，立法上希望通过对管理人的事前监管达到债务人财产的保值增值的目的。但是，在目前破产清算中债务人的破产清偿率过低、债务人财产变现率过低的严峻情形下，通过对管理人进行进一步的程序性的限制并不一定有利于债务人财产的保护，反而有可能产生相反的效果。

私法主要处理私人之间的纠纷，而公法，主要处理和公众有关的问题。由外部性来看，当外部性小时，由私法来处理，当外部性大时，由公法来处理。管理人通过法院的层层选拔，以及相应的管理人的操作指引和多方监管，对于达到债务人财产的全面核实以及财产的有效管理并不困难。由此观之，债务人财产的保值增值的主要障碍并不在于管理人没有尽到忠实勤勉义务，而是在于债务人财产本身不具有交换价值和变现能力。究其原因，由于进入破产程序之后债务人的财产处于闲置和停产状态，对于在破产受理之前经营管理已存在问题的债务人企业来说，更是雪上加霜。因此，通过管理人对债务人财产管理的大胆尝试和探索，在破产管理人的不懈努力和精心策划下，成功经营破产财产的案例也会时有出现。

北京利达海洋生物馆有限公司申请破产清算案

2013年10月30日，北京高院裁定宣告利达公司破产。基于对利达公司下属的北京海洋馆经营事业进行拯救的目的，北京高院指导管理人采取在企业持续经营的状态下，将利达公司的全部财产、业务、正在履行的合同等整体打包，通过公开拍卖的方式变价处置。该变价方案在债权人会议表决中获全票通过。