改土归流

浅论“改土归流”的政治意义
摘要：
为了维护边境的稳定和中央的统治，中国封建王朝对西南民族地区先后采用了羁糜政策、土司制度、流官制度三种统治模式。

羁糜政策是一种松散的统治，土司制度的建立使得中央统治者实现了从松散统治到间接统治的转变。

随后，通过“改土归流”在西南民族地区建立的流官制度，封建王朝最终实现了对西南民族地区直接全面的统治。

关键词：羁糜政策、土司制度、改土归流
中华文明的形成是中原地区和周边民族地区相互融合的过程，随着中原政权的扩张，更确切的说，是随着中央政权的扩张，如何对新加入地区尤其是新加入民族地区实行有效地控制，一直以来是中央政权必须要面对的首要问题。

西南民族地区是中央政权较晚纳入的地区，直到近代的明清时期，中央政权才对西南民族地区实行了有效地统治。

一、从“羁糜政策”的松散统治到“土司制度”的间接统治
我国西南各省，自古以来就是多民族杂居的地区。

由于与内地发展不平衡，其经济、文化长期处于落后状态，被历代统治者视为“化外”。

由于地理条件、经济状况、生活习惯诸因素所限，汉以后的统治者对这些地区的态度是“且以其故俗治，毋赋税”。

可见还不能同内地一样来管理这些地方。

对此，封建统治者采取的是一种羁糜政策，在少数民族地区设立特殊的行政单位，保持或基本保持少数民族原有的社会组织形式和管理机构，承认其酋长、首领在本民族和本地区中的政治统治地位，任用少数民族地方首领为地方官吏，除在政治上隶属于中央王朝、经济上有朝贡的义务外，其余一切事务均由少数民族首领自己管理。

羁縻制度是一种松散的统治制度。

西南的广大地区尽管已纳入封建政权的版图之内，但实际上封建政府对那里的管理极其有限。

以云南为例，直到唐宋，附属于中原王朝的南诏、大理政权，仍处于相对独立的状态。

至宋朝时，各羁縻州与宋王朝实际存在着一种若即若离的关系。

到宋王朝衰微、统治力量削弱时，各羁縻地区酋长开始不服从宋王朝的控制，趁宋朝衰弱而纷纷崛起，各据一方。

为了加强封建政府对边远地区的进一步统治，土司制度开始逐渐取代部落酋长制
度。

土司制度形成于元，元王朝为笼络割据一方的豪强，遂广置土司，进行绥抚。

明统治者出于对巩固边疆地区的要求，设立指挥使司，以管辖控制诸土司，同时又实行大土司管辖小土司，形成层层控制管辖的隶属关系，又在元代制度基础上制定了一整套土司贡赋、征调、驻防、承袭的制度，使土司制度得以完备。

土司制度的出现，是在原部落酋长制度上的一个发展，“今之土司，即昔之酋长”。

它是封建统治者对西南各民族采取的一种特殊的统治方式，是西南各民族从“化外”到内属的一个重要过渡阶段。

从形式上看，是“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”。

从阶级实质上看，则是封建统治者在政治上利用少数民族的贵族进行统治，在经济上“让旧生产方式维持下去，自己满足于征收贡赋”。

二、土司制度逐渐呈现的弊端
作为一种新兴的政治统治制度，土司制度在当时的历史条件下无疑是一种进步，因其适应了当时南方各民族的社会经济基础和生产关系，对南方各民族社会产生了积极的影响。

土司制度开创的初期，有力地促进了西南民族地区的安定。

南方各民族首领被封为土司土官后，在一段时期中与中央王朝保持了相对和平友好的关系，地方上也出现了相对安定的局面。

另外，土司制度的建立实现了中央王朝对南方民族地区的间接统治，加强了对边疆地区的控制，并将南方大量的土司土官置于各地行省的管辖之下，土司土官成为朝迁的命官，土司土官也成了中央王朝官员系统中的一部分。

然而土司制度实质上是元、明、清中央王朝对南方民族采取的一种过渡性统治措施，就其本身来说不如内地的政治制度先进，有着许多不可避免的弊端，因而对南方各民族产生了很多消极的影响，特别是随着历史的向前发展，消极影响就更加明显。

元、明、清中央王朝在建立土司制度的时候，就将“以夷制夷”、“分而治之”的企图贯彻其中，这种“以夷制夷”、“以夷攻夷”之策在土司之间造成严重的对抗和隔阂，彼此征战、仇杀，破坏了土司地区的安定，特别是土司制度的后期，土司之间争战不息，给各民族人民带来了严重的灾难。

更加令统治着不能容忍的是，土司的存在已逐渐成为统一多民族国家进一步发展和巩固的障碍。

自16世纪以来，各地土司的割据、抗拒朝命，使中央王朝越来越难以制御，这就直接影响到中央封建王朝在南方各少数民族地区统治的深入和稳定，更成为统一多民族国家行政区划统一、完整的障碍。

最初的土司统治制度是在封建中央王朝无力进行直接统治的少数民族地区采取的一种特殊的地方政权形式，其本身就具有较多
的地方割据性质，随着土司制度的发展这种割据性越发突出了。

土司们“各长其长，各世其世”，“彼之官其官也，彼之民其民也”。

世代领有其土其民其军，拥有政治、经济、军事大权，设有自己的一套完整统治机构。

土司为乱之事更是史不绝书，然而由于这些土司的违法行为有世袭的特权，又无革职削地之罚，更使这些上司有恃无恐为所欲为，是为封建朝廷所不容。

土司的这种封闭性、割据性不仅成为统一多民族国家实行统一行政区划的极大障碍，而且还严重地阻碍了各族经济文化的交流和发展，很不利于国家的统一和人民生活的安定，可见废除割据一地的土司统治已势在必行。

三、改土归流：从间接统治到全面的直接统治
为了解决日久相沿的土司割据的积弊，明清两朝的君主，已经开始酝酿解决这个问题。

改土归流一般采取两种办法：“一是从上而下，先改土府，后改土州。

二是抓住一切有利时机进行，如有的土官绝嗣，后继无人，或宗族争袭，就派流官接任.土官之间互相仇杀，被平定后，即派流官接任.有的土官犯罪，或反王朝被镇压后，以罪革职，改由流官充任”。

实际上，设置土司绝不是封建统治者的最终目的,封建统治者建立土司制度的本意，是企图通过“以夷治夷”，达到在少数民族地区实行间接的统治。

从土司制度看，它的发展已被历史证明不适应多民族团家的统一和巩固，同时也被封建政权所不能继续容纳，改流已成为客观需要。

而改土归流则意在取代土司，进一步实现对西南地区的直接统治。

在政治上，清统治者要削除地方割据势力，稳定地方，巩固专制主义的中央集权。

鄂尔泰建议改流，首先考虑的就是这一点。

胤禛主张改流也是为了这一目的，在他看来，“普天率土之众，莫不知大一统之在我朝，悉子悉臣，罔敢越志者也”，所以对僻处边隅的不法土司要悉令改土归流，冀图“经此一番惩创，必有数十年之安静”。

在军事上，清统治者要争取战略要地，进而控制西南边区，巩固国防。

由于西南各省山重水复，形势险要，而其中的战略要地又多为土司所踞，所以为了军事上的需要，清政府—定要取土司而代之。

以贵州而言，其居西南各省之中，地势极为重要，正因为如此，鄂尔泰奏清改流，首攻贵州，而且用兵多，时间长。

在经济上，清统治者要从西南各省获得更多的利益。

尽管封建政府对土司“额以赋役”，但往往是土司取于土民者甚多，而交于政府者甚微,再加上土地多为土司所踞，结果清政府不但不能从此获利，反而要进行协济，每年“需拨协饷数十
万两”。

为了获得直接的经济利益，清政府当然要改变这一状况。

鄂尔泰曾谈到，改土归流对于“边地粮饷亦不无小补”，胤禛大加赞赏，批言：“岂云小补”,足见清统治者对西南地区的经济要求也是很强烈的。

在思想文化上，清统治者要以汉族的传统观念影响西南各民族，达到“以汉化夷”。

这是清政府为了便于更好地控制西南各民族而迫切需求的。

因此，要通过改土归流，办学校，设义学，企图使西南地区各族人民知所谓“君臣上下之礼”，“明于顺逆之义”,使其“各遵王化”。

总而言之，通过改土归流，中央政权在西南少数民族地区同内地一样建立类似郡县制的管理模式，实现了对西南少数民族地区政治、军事、经济、文化的全面的直接统治。

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