浅谈如何缓解乡镇财政困难
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、
现行 乡镇 财政的 困难 和
资金等。二是向民间和金融部门 贷款划归 政缺乏可靠的财源基础，制约了乡镇财政
突 出 问 题
政府和财政承担的债务， 如教育投入和各 的发展。
种 乡镇达标升 级加大 的投入 ；三是 财政
（ ）经济发展水 平低 ，经济落后 ． 二
（ ）财政 赤字 。乡镇收入不稳 定 ， “ 一 兜底”超支和各种预算支出欠账等。其 财源不旺。一是 乡镇企业发展陷入 困 财政支出中有的难以列入预算， 有些难以 次，部分债务已成为 “ 呆账” 死账” 境。由于资金、设备、技术 、信息、管 、“ 。
农村财政与Ｎ＃ ２１年第８ ２ － ０２ 期 ３
问题 探 讨
过滥。由于乡镇政府每一届任期较短，部 源、做大蛋糕、壮大财政实力。乡镇财 充分调动乡镇政府开源节流的积极｝ 生，消
分乡镇领导班子为在任期内建几个 “ 政部门要通过落实积极的财政政策和采 除乡镇对财政补贴的依赖性，增强乡镇财 出
问题 探 讨
如何缓解乡镇财政困难，推进社会主 大，债务沉重。首先债务负担过重是当前 的 发展 。 义新农村建设， 亟待深入探讨。本文拟从 乡镇一个带有共性的问题。从负债的内容
法。
一
县对乡镇确定乡镇财政体制时，不注
山东省博兴县的实际出发，谈些粗浅的看 看， 主要是三个方面：一是上级贷款，包 重壮大乡镇财政实力，而偏重于上级对财 括各级借入的财政周转金、 农业综合开发 力的集中， 财权与事权的不统一使乡镇财
有的乡镇竞想出提前收税的“ 高招”造成前 学、卫生等社会公共事业投入欠账较多， 有效的监督制约机制，个别乡镇负责人 ，
吃后空， 难以为继。
农业水利等基础设施年久失修， 严重影响 “ 以权代法” 随意更改、 ， 调整预算的现象
非常突出， 有的乡镇甚至于出现了工资发 不出 ，但吃喝招待费仍居高不下的现
彩”项目，总是千方百计上一些 “ 政绩工 取财政贴息等间接投入的方式，吸引社 政自 求平衡的能力。 程” ，到头来不是因为项目 选择不当打了 会各方面的闲置资金投向经济建设 ， 形 （ 四）实行精兵简政，减少财政供养 “ 水漂” ，就是 由于管理不善缴了 “ 学 成立体 、多元 、高效 、连环的财源体 人员。一要尽快实行 “ 控制增量、内部调
象。 （ 五）政绩工程和升级达标项 目过 多
（ 二）债务沉重。由于历史赤字积 了群众的生产和生活。
累，加上前些年乡镇企业亏损形成的债
务， 还有的为了完成上级下达的税收任务
二 、 乡镇 财 政 困 难 的 成 因
（ 一）体制 不够 完善 ，制 约 乡 镇财政
而贷款的利息等 ，致使乡镇债务数额较
费” ，使乡镇财政背上沉重的债务包袱。 系。抓特色财源 ， 避免一哄而上 ，防止 剂”制度， 加强乡镇财政供养人员的源头
另外，名目繁多的 “ 升级达标”活动使本 搞所谓的 “ 大而全”和 “ 小而全” ；抓财 控制。除国家政策硬性规定的必须接受人
已困难的乡镇财政雪上加霜，许多乡镇被 源结构调整，提升财源结构层次，避免 员外， 其余人员暂停接受。如果某单位急 迫集资， 募捐甚至贷款，给财政的正常运 农业单一化的财源结构；既抓短期财源 需用人，可在现有财政供养人员中内部调
一
（ 三）财政供养人员膨胀。目 前乡镇
（ 四）公共事业发展滞后。大部分乡 机构臃肿， 人浮于事， 虚设岗 位多，副职
些乡镇为了保运转， 想方设法啃“ 老本” 镇 “ ， 吃饭”财政尚难维持 ，甚至成为 “ 要 多， 收支矛盾越来越突出。有的乡镇财政
有的超收企业承包费， 有的将乡镇固定资产 饭”财政，乡镇无力搞建设， 更谈不上谋 总收入甚至不够发放教师、职工工资，使 变卖解决临时性资金短缺， 或以改制为名， 发展。在一些农村仍然存在行路难、 上学 得乡镇财政吃饭都难，更谈不上搞建设。 不分情况将企业低价转卖， 求得暂时平衡， 难 、看 病难等 问题。对教 育 、文化 、科 （ 四）预 算管理松懈 。由于没有建立
完成上级下达的达标任务，乡镇财政入不 近年来 ，有些乡镇的债务到了还款高峰 理等方面的因素 ，乡镇企业生机不旺 ， 抵出现象严重， 财政缺口较大。特别是随 期，但许多企业已经破产或面临破产， 县 些企业未能适应形势的发展进行必要
一
着农村税费改革的不断推进，农业税的全 区财政为了减少财政风险，采取扣拨乡镇 的改制改组，经济效益较差，财税贡献 面取消，财政平衡将不断被打破，乡镇尤 调度款的办法，造成乡镇财力匮乏， 但仍 较低 。二是农业经济结构调整进展缓 其是农业乡镇的财政增收压力逐年增加， 难以解决债务的到期归还问题。 慢，由于土地流转困难，农民科技素质 这种情况集中体现在： 首先， 财政超负荷 （ 三）拖欠工资。目前，乡镇财政就 低，市场观念尚未形成，因此资本运营 运转，屡闯 “ 红灯” 在预算安排上首先是 是吃饭财政 ，乡镇拖欠干部、 。 教师工资严 较少进入农业领域 ，许多地方种养结构 显性赤字突出。据对该县十个乡镇预算执 重。随着教师工资由县级财政代发，更加 趋同严重 ，专业化生产和规模化经营难 行情况调查， 有九个乡镇在决算中均存在不 剧了乡镇财政的困难局面，镇党委政府难 以开展，产业化链条延伸不够，税收增 同程度的赤字， 有的赤字高达２０ １万元。同 以维持正常运转。特别在１ 月份农业 长速度较慢。三是 第二 、三产业规模 —６ 时， 乡镇财政也存在明显的“ 隐性” 赤字， 部 收入淡季，乡镇基本上靠借钱发工资。长 小，多数乡镇只有一两处砖瓦厂或棉油 分乡镇在制定预算方案时， 为达到收支平衡 期拖欠工资严重影响了干部职工的工作积 加工厂 ，个体私营经济既小又散， 难以 的目 不切实际， 标， 无依据地提高收入水平， 极性，形成恶性循环，已波及到农村社会 形成规模经济 ，无法形成稳定税源 。 形成理论上的收支平衡。其次，寅吃卯粮” 的稳定和发展。 “ 十分普遍。 在可用资金严重不足的情况下，
现行 乡镇 财政的 困难 和
资金等。二是向民间和金融部门 贷款划归 政缺乏可靠的财源基础，制约了乡镇财政
突 出 问 题
政府和财政承担的债务， 如教育投入和各 的发展。
种 乡镇达标升 级加大 的投入 ；三是 财政
（ ）经济发展水 平低 ，经济落后 ． 二
（ ）财政 赤字 。乡镇收入不稳 定 ， “ 一 兜底”超支和各种预算支出欠账等。其 财源不旺。一是 乡镇企业发展陷入 困 财政支出中有的难以列入预算， 有些难以 次，部分债务已成为 “ 呆账” 死账” 境。由于资金、设备、技术 、信息、管 、“ 。
农村财政与Ｎ＃ ２１年第８ ２ － ０２ 期 ３
问题 探 讨
过滥。由于乡镇政府每一届任期较短，部 源、做大蛋糕、壮大财政实力。乡镇财 充分调动乡镇政府开源节流的积极｝ 生，消
分乡镇领导班子为在任期内建几个 “ 政部门要通过落实积极的财政政策和采 除乡镇对财政补贴的依赖性，增强乡镇财 出
问题 探 讨
如何缓解乡镇财政困难，推进社会主 大，债务沉重。首先债务负担过重是当前 的 发展 。 义新农村建设， 亟待深入探讨。本文拟从 乡镇一个带有共性的问题。从负债的内容
法。
一
县对乡镇确定乡镇财政体制时，不注
山东省博兴县的实际出发，谈些粗浅的看 看， 主要是三个方面：一是上级贷款，包 重壮大乡镇财政实力，而偏重于上级对财 括各级借入的财政周转金、 农业综合开发 力的集中， 财权与事权的不统一使乡镇财
有的乡镇竞想出提前收税的“ 高招”造成前 学、卫生等社会公共事业投入欠账较多， 有效的监督制约机制，个别乡镇负责人 ，
吃后空， 难以为继。
农业水利等基础设施年久失修， 严重影响 “ 以权代法” 随意更改、 ， 调整预算的现象
非常突出， 有的乡镇甚至于出现了工资发 不出 ，但吃喝招待费仍居高不下的现
彩”项目，总是千方百计上一些 “ 政绩工 取财政贴息等间接投入的方式，吸引社 政自 求平衡的能力。 程” ，到头来不是因为项目 选择不当打了 会各方面的闲置资金投向经济建设 ， 形 （ 四）实行精兵简政，减少财政供养 “ 水漂” ，就是 由于管理不善缴了 “ 学 成立体 、多元 、高效 、连环的财源体 人员。一要尽快实行 “ 控制增量、内部调
象。 （ 五）政绩工程和升级达标项 目过 多
（ 二）债务沉重。由于历史赤字积 了群众的生产和生活。
累，加上前些年乡镇企业亏损形成的债
务， 还有的为了完成上级下达的税收任务
二 、 乡镇 财 政 困 难 的 成 因
（ 一）体制 不够 完善 ，制 约 乡 镇财政
而贷款的利息等 ，致使乡镇债务数额较
费” ，使乡镇财政背上沉重的债务包袱。 系。抓特色财源 ， 避免一哄而上 ，防止 剂”制度， 加强乡镇财政供养人员的源头
另外，名目繁多的 “ 升级达标”活动使本 搞所谓的 “ 大而全”和 “ 小而全” ；抓财 控制。除国家政策硬性规定的必须接受人
已困难的乡镇财政雪上加霜，许多乡镇被 源结构调整，提升财源结构层次，避免 员外， 其余人员暂停接受。如果某单位急 迫集资， 募捐甚至贷款，给财政的正常运 农业单一化的财源结构；既抓短期财源 需用人，可在现有财政供养人员中内部调
一
（ 三）财政供养人员膨胀。目 前乡镇
（ 四）公共事业发展滞后。大部分乡 机构臃肿， 人浮于事， 虚设岗 位多，副职
些乡镇为了保运转， 想方设法啃“ 老本” 镇 “ ， 吃饭”财政尚难维持 ，甚至成为 “ 要 多， 收支矛盾越来越突出。有的乡镇财政
有的超收企业承包费， 有的将乡镇固定资产 饭”财政，乡镇无力搞建设， 更谈不上谋 总收入甚至不够发放教师、职工工资，使 变卖解决临时性资金短缺， 或以改制为名， 发展。在一些农村仍然存在行路难、 上学 得乡镇财政吃饭都难，更谈不上搞建设。 不分情况将企业低价转卖， 求得暂时平衡， 难 、看 病难等 问题。对教 育 、文化 、科 （ 四）预 算管理松懈 。由于没有建立
完成上级下达的达标任务，乡镇财政入不 近年来 ，有些乡镇的债务到了还款高峰 理等方面的因素 ，乡镇企业生机不旺 ， 抵出现象严重， 财政缺口较大。特别是随 期，但许多企业已经破产或面临破产， 县 些企业未能适应形势的发展进行必要
一
着农村税费改革的不断推进，农业税的全 区财政为了减少财政风险，采取扣拨乡镇 的改制改组，经济效益较差，财税贡献 面取消，财政平衡将不断被打破，乡镇尤 调度款的办法，造成乡镇财力匮乏， 但仍 较低 。二是农业经济结构调整进展缓 其是农业乡镇的财政增收压力逐年增加， 难以解决债务的到期归还问题。 慢，由于土地流转困难，农民科技素质 这种情况集中体现在： 首先， 财政超负荷 （ 三）拖欠工资。目前，乡镇财政就 低，市场观念尚未形成，因此资本运营 运转，屡闯 “ 红灯” 在预算安排上首先是 是吃饭财政 ，乡镇拖欠干部、 。 教师工资严 较少进入农业领域 ，许多地方种养结构 显性赤字突出。据对该县十个乡镇预算执 重。随着教师工资由县级财政代发，更加 趋同严重 ，专业化生产和规模化经营难 行情况调查， 有九个乡镇在决算中均存在不 剧了乡镇财政的困难局面，镇党委政府难 以开展，产业化链条延伸不够，税收增 同程度的赤字， 有的赤字高达２０ １万元。同 以维持正常运转。特别在１ 月份农业 长速度较慢。三是 第二 、三产业规模 —６ 时， 乡镇财政也存在明显的“ 隐性” 赤字， 部 收入淡季，乡镇基本上靠借钱发工资。长 小，多数乡镇只有一两处砖瓦厂或棉油 分乡镇在制定预算方案时， 为达到收支平衡 期拖欠工资严重影响了干部职工的工作积 加工厂 ，个体私营经济既小又散， 难以 的目 不切实际， 标， 无依据地提高收入水平， 极性，形成恶性循环，已波及到农村社会 形成规模经济 ，无法形成稳定税源 。 形成理论上的收支平衡。其次，寅吃卯粮” 的稳定和发展。 “ 十分普遍。 在可用资金严重不足的情况下，