清末官制改革与各省提法使的问题和策略讲解

清末官制改革与各省提法使的问题和策略

清末法制改革是宪政改革的一部分，提法使的设置是官制改革的一部分，二者有机联系，不可分离。所以，必须把提法使的设置放在官制改革的背景下，与其共同考量，方可深化对这一过程的认识和理解，才能够得出较为接近历史真实的结论。反之，以提法使的设置为视角，能够反观、具体化和深化对清末官制改革的认识，二者相辅而存、互为视角。

清末官制改革可谓一波三折，提法使的最终出笼更是饱经艰难。要不要官制改革？怎样改？要不要设提法使？怎样设？成为争论不休，难以定夺的一个论题。清廷决心已定，百官却屡屡发难；朝野难达一致，舆论推波助澜，构成了当时的基本政治生态。提法使的设置过程不仅是一场法制改革的过程，更是一种官场博弈。正是基于此，清廷在法制改革问题上表现为，既想学习、效法西方，走司法独立之路，又想借法制改革之机加强中央集权的矛盾心态。在这一心态指引下造成的道路选择和方案设计上的摇摆不定，使本来就已经陷入困境的改革更加曲折和艰难。提法使的设立过程是其集中表现。通过对提法使设立过程的考察，能够深刻揭示清末法制改革的内在困境，并通过这一困境透视改革的最终结局。

一清廷决心的表达与各方的回应

晚近西人侵华之后，清帝国的一败再败不断促使国人反思与觉醒，加之当时的精英不断研究和鼓吹西方的政治制度，历经半个多世纪之后，清廷最高决策层最终认识到，必须进行改革，才能走上富国强兵之路，并最终下定了宪政改革的决心。

光绪三十二年（1906年）五月二十八日，清廷颁布《立宪应如何预备施行准各条举以闻谕》①，向全国征求意见，具有里程碑的意义，标志着清末宪政改革的正式开始。光绪三十二年（1906年）七月十四日，清廷颁布上谕，任命载泽、世

续、那桐、荣庆、载振、李俊、铁良、张百熙、戴鸿慈、葛宝华、徐世昌、陆润庠、寿耆、袁世凯共同编纂新官制；端方、张之洞、升允、锡良、周馥、岑春煊选派司道大员来京随同参议。并酌派庆亲王奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨总司核定。②人员安排阵容的豪华程度，暗示了清廷对此尤为重视。光绪三十二年（1906年）七月二十三日内阁奉上谕：“……我朝……非广求智识，更定法制，上无以成祖宗缔造之心，下无以慰臣庶治平之望……时处今日，唯有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。但目前……若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信。故廓清积弊，明定责成，必从官制入手。”③这道上谕论证了清末宪政改革的合法性与正当性。清廷的上谕以实际行动表达和宣示了改革的决心，也标志着清末宪政改革的正式启动，走出了犹豫不决的阶段。《立宪应如何预备施行准各条举以闻谕》赋予了举国几乎所有的官员条陈议政的权力，大小官员都可以发表自己的看法。清廷试图通过扩大言路的方式使决策更为正确与科学，表明了清廷改革的诚意。但是，清廷“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”的矛盾基调，成为以后法制改革过程中思想混乱的肇始原因，也给后来的争论和曲折埋下了伏笔。造成了后来的司法独立还是集权中央矛盾选择的滥觞。

清廷的上谕很快得到了官员们的回应，按照这个上谕，各方迅速派员进京参议。④而且对于这一问题的讨论迅速在朝野展开，这一措施本意是扩大议政的范围，在更大的范围内展开讨论，使得问题更加明白和清晰，也更有利于推动宪政改革的进一步展开。始料未及的是，征求意见的上谕颁布之后，讨论却走上了另外一条道路。不是讨论怎样的改革路径才是最好的选择，而是对宪政要不要实行，尤其是官制改革要不要改，展开了激烈的讨论。而在此过程中或观点真正有别，或带有利益的考量等诸多原因，致使各方观点很不一致，很多奏折超出了清廷所要讨论的“怎样改”的范畴，重新回到要不要改的讨论。有的官员公然提出新官制不如旧官制，中国不能进行官制改革，只需解决用人问题。⑤

在清廷对于改革决心已定的背景下，官员们对要不要改、缓改还是马上改的争论，显然违背了清廷颁布上谕的初衷，也使对于改革的争论复杂化，为了改变这种

局面，让讨论重新回到怎样改的话题上来，真正为清廷的改革提出一些比较好的建议，清廷于光绪三十二年（1906年）九月二十三日颁布《整顿都察院慎选言官著军机大臣等妥议谕》，力图在御史群体中找到化解舆论导向的突破口。御史本身就是言官，直陈时弊，救时之偏，是其职责所在，御史在言论导向中的作用尤为巨大。清廷试图通过其控制的言官选拔机制，改变人员的任用，把一些反对官制改革的言官清除出去，减少改革的阻力，而多一些合理化的建议⑥。

清廷的这一谕旨却遭到了编修刘廷琛、御史王步瀛的批评，时任浙江道监察御史的王步瀛于光绪三十二年（1906年）十月十四日上《御史王步瀛奏请免裁都察院员缺折》，甚至认为科道不但不宜减，反而宜增。⑦光绪三十二年（1906年）十一月二十七日奕劻等又上奏折，重申原来的看法，并制定了较为详细的官制方案。⑧这实际上是对官制改革意见的最终敲定，同时也试图通过这种方式再次表达坚持改革的态度和决心。但是，依然遭到了河南道监察御史黄昌年的反对，黄氏在光绪三十二年（1906年）十二月初十日上奏《御史黄昌年条陈维持政本筹划言路两端折》，反对奕劻等制定的办法。⑨

清廷本想通过广开言路的方式，获得更多的意见和建议，从而使宪政改革走上一条科学决策、合理选择的道路，不致使改革走上歧路。然而，历史事实的发展超出了制度设计者的想象。事实并没朝向制度设计者设计的方向发展，而是走向了另外一条道路。重新陷入了要不要改革的讨论。种瓜得豆的现象说明，在清廷式微和其矛盾心态的指引下，中国的法制改革必然经历曲折与艰难。

二议设提法使的启动

光绪三十二年（1906年）九月二十日，清廷下懿旨，刑部改为法部，专任司法。⑩提法使之设随之被提上了议事日程。

在京内官制颁布和施行一年后，光绪三十三年（1907年）五月二十七日，总司核定官制大臣奕劻、孙家鼐联衔上奏续订各直省官制情形折。在这次制定的改革官制办法中，按察使改为提法使第一次被正式提出，并提出首先在东三省进行试点改革。提法使职能被定为专管司法上之行政，监督各级审判，并被确定为外省审判、检察的中枢地位(11。奏折认为设立提法使的原因之一，在于有人担忧各省设立审判厅之后，为保证审判独立而赋予法官独立的审判职能会出现漏洞，法官会枉法以行其私，提法使可以起到一种有效的监督作用。在直省设置提法使同时也是为了与法部相对应。

奕劻、孙家鼐不仅提出并论证了设置提法使及在东三省试点的理由，而且还制定了更为详细的，具有可操作性的清单。与以往重行政权不同的是，这份清单在督抚权限方面作了一些限制性规定，且不再掌有司法权和对司法机构的监督权。通过对督抚权限的限制，使各省督抚的司法权让位于新设的提法使，反映了清廷试图以此使督抚的司法权被剥离出去，使新设的提法使真正做到有职有权，从而为清廷的法制改革在各省走向深入开辟道路的深刻意涵。

清单规定，除东三省外，各省均设提法使，然而又规定：“各省设提法使一员（秩正三品，即以原设提刑按察使改设）。受本管督抚节制，管理该省司法上之行政事务，监督各审判厅，并调度检察事务。”(12

在这儿规定提法使受本管督抚节制也是有其源头的，在制定地方官制之前，清廷的上谕已经明确指示，各直省官制的改革要与督抚会商。(13官制的制定是与督抚会商的结果，不可避免的会体现督抚的意志。

此外，清单还规定了提法使要设立自己的属官：“各省提法使应设属员，即以原设按察使所属经历、知事、照磨、司狱等官，由法部拟定执掌，酌量改设。按察使未改省份，暂仍旧制。”(14