新公共管理与文官制度改革

新公共管理与文官制度改革

2014年08月01日09:35 来源：《江苏行政学院学报》(南京)2013年4期作者：竺乾威字号

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【作者简介】竺乾威，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师，主要研究方向为行政学理论，上海200433

一、新公共管理：文官制度改革的背景

西方文官制度的改革是与新公共管理运动联系在一起的，也可以说是新公共管理改革的一部分。新公共管理改革的锋芒直指传统的公共行政模式，直指这一模式的两个最显著的特征：政治-行政两分和官僚制组织。其第一个特征确立了文官的基本身份，即他们是行政官员而不是政治官员，他们从事的是技术性的执行工作。伍德罗·威尔逊在他著名的《行政学研究》中写道，需要注意的最重要的一点是文官制度改革家全力支持的一条真理，即行政管理置身于政治所特有的范围之外。行政管理问题不是政治问题，虽然政治为行政管理确定任务，但政治无须自找麻烦地去操纵行政管理机构。威尔逊引用德国学者的话说，政治是在一些重大且带普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项上的活动，因此，政治是政治家的特有领域，而行政管理则是技术性职员的事情。古德诺用一句经典的话表明了政治与行政两者之间的关系：政治是政策的制定，行政是政策的执行。正是在这一意义上，政务官和文官被区分了开来，文官制度的三个原则(即竞争考试，择优录用；政治中立；终身职业)自确立以来一直得到了坚持。

其第二个特征确立了文官行政运作的基本方式。行政运作需要借助一种组织形式，而这一组织形式在马克斯·韦伯看来非官僚制莫属，因为这一组织纯粹的技术上的优越性，使得它在“精密性，速度、明确性、对公文档案的了解、连续性、自由裁量权、统一性、严格的隶属关系、减少摩擦和人力物力开支”等方面都优于其他的组织形式。这是一种最理性、能最有效地达成社会目标和经济目标的组织形式。韦伯指出了官僚组织的几个最显著的特点：(1)等级结构；(2)分工；(3)记录在案的工作决定；(4)行政权与立法权分离；

(5)行政人员经过特殊训练，有特殊才能；(6)非人格化管理。韦伯接着对与官僚制组织相连的文官制度做了描述：(1)文官是一种职业，要求有严格规定的训练过程，胜任工作的能力，雇佣必须经过一般和专门的考试。(2)典型的官僚制机构的官僚是由上级任命的，由民众选举产生的官员不是纯粹意义上的官僚制机构的官员。(3)官员的职位是终身的，它可以保护官员的独立性，是一种保障。(4)官员拿固定薪水和养老金。(5)等级制为官员设置了一个职业，有一个从高到低的地位。

这两个特征使得传统公共行政在运作过程中表现出了以下几个方面特点：(1)由官僚组成的政府构成了公共管理活动的中心。政府是公共资源唯一的调配者，也是公共产品和服务唯一的提供者。简言之，公共事务由政府一手包办。(2)政府与市场和社会三者之间有明确的边界，三者各行其是，行政手段通常被用来解决三者之间的矛盾和问题。(3)政府以及公务员的行为属公法管辖范畴，这在一定程度上使得文官享有其他部门人员无法享受的特权，比如终身制、公务活动不得受到妨碍和干扰，等等。(4)官僚制组织内部是一个封闭的系统，从上到下的等级结构决定了组织内部人员的基本关系和活动准则。奉命办事、服从上级是基本的行为准则。(5)行政运作注重的是过程而非结果，按程序和规章制度办事是必须遵循的原则，即便有时与结果不符。比如明知一些政府采购导致浪费也要去做，因为程序做了这样的规定，必须服从。(6)对效率的追求主要通过良好的组织结构获得，公务员忠于职守就是有效率的表现，职务晋升差不多是对公务员唯一的褒奖。

传统的公共行政模式在20世纪80年代开始受到新公共管理改革的挑战。其所以如此，是因为西方国家的社会、政治、经济状况发生了深刻的变化。这一变化主要表现在：(1)从国际背景上看，出现了一个经济全球化的过程，这一过程把国家竞争力提上了议程。国家竞争力在相当程度上是与政府的能力相连的。传统的行政模式缺乏竞争力。(2)从国内背景来看，出现了从生产者社会向消费者社会的转变。这一转变要求政府改变以往的管理模式，也就是从以往官僚式的、以作为公共产品生产者的政府为主的管理模式转向以服务于作为消费者的公众的管理模式。这样，与传统模式相连的官僚制无疑成了改革的对象。

戴维·奥斯本对官僚制批评道，在官僚体制走过的岁月里，它的确起过重要作用，但在最近20年里，官僚体制已经面临土崩瓦解。当今世界瞬息万变，技术革命、全球范围内的经济竞争，市场的日益分化，从业者受过良好的教育，使得自上而下的垄断专权显得过于老态龙钟，反应迟钝，在变革和创新方面显得无能为力。麦克尔·巴泽雷则指出了官僚制受到挑战的原因。在他看来，政府组织应该是“以用户为驱动”并且应该是服务性的，因而要把公共部门转变成更贴近客户、方便用户、有活力、有价值并具有竞争力的服务提供者。在巴泽雷看来，越来越多出现的诸如顾客、质量、服务、价值、创新、授权和灵活性等，表明官僚体制已经不是美国政府官僚中唯一主要的观点和论据了。

新公共管理开创了一个新的管理模式，其取向是企业化和市场化。企业的方法、手段和技术被运用到行政运作中，如注重结果而不再注重过程；公共服务的提供从原有的政府垄断走向多元提供；等级的运作开始走向网络的运作；企业的用人制度和绩效评估制度被引入，对顾客做出承诺，保证服务的质量，平衡计分卡开始在公共部门运用，等等。所有这些改革，对文官制度有什么含义呢？

改革要提高政府的竞争能力。“政府能力建设是提升公共行政质量的基础保障”，而政府的能力是与文官和文官的管理联系在一起的。文官的素质、能力、道德水准以及文官管理的效率和有效性在相当程度上决定了政府的能力，因而也在相当程度上影响了国家的竞争力。毫无疑问，文官制度的改革是整个公共管理改革的一个必然选项。此外，新的管理模式对文官的组成方式、思想方法、行为习惯、运作方式以及文官的管理模式提出了新的要求。比如，随着公共服务外包的推进，文官必须去学习一些有关竞标、合同签订之类的知识。随着寻租空间的扩大，文官必须考虑如何增强抵御外部诱惑、防止被俘的能力，等等。

作为传统模式另一个基础的两分法则呈现了另外一种状况。尽管有很多人甚至认为两分法在现实中并不存在，但在罗伯特·登哈特看来，对两分法有两种理解：一是公共行政由于其与政治过程的关系而独具特色，这种关系要求公共行政更多地关注正义、自由和责任等规范性问题；另一观点认为，在以民主的方式做出决定后，行政执行有赖于与私人企业管理相同的技术和方法。罗伯特·登哈特本人和约翰·纳班丹对此进行了超越。他们认为，公共管理者处在政治领域和行政领域的连接点上，因而他既不是一个独立的行动者，也不是政治系统中的一个工具。由于这种独特的地位，公共管理者会接受、诠释并影响一些指导公共管理者的知识和技术应用的价值。如果一定要说两分，那么新公共管理的改革更多的是从流程和技术层面影响文官制度改革的。

二、企业化与市场化：文官制度改革的取向

西方文官制度的改革鲜明地体现了新公共管理改革的基本取向——企业化和市场化，即以最少的代价来提高政府的工作效率和服务质量。这一改革取向可以从组织、运作以及提高文官自身素质等几个方面采取的改革措施反映出来。围绕组织进行的改革可以归纳为以下几个方面：

第一，机构和人员精简。导致精简的原因主要有两个。首先是政府财政状况的拮据，无法支撑一个庞大的政府，精简便成了应有之义。其次，新公共管理改革中出现的政府公共产品和服务的外包，使政府原有大量的服务提供开始由社会其他组织接手，政府不需要原来这么多的机构和人员，精简势在必行。因此，