公共政策的价值目标与公正原则

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公共政策的价值目标与公正原则

杨宏山

[摘　要]公共政策的价值目标在于捍卫和促进社会公正,社会公正的完整内涵包括四个层次:即(1)公民基本权利的平均主义分配,(2)经济活动收益的效率主义分配,(3)社会底线需求的平均主义分配,以及(4)促进社会和谐的综合回应分配。其中,第一层次优先于其他三个层次,第四层次是对前三个层次的有效补充。

[关键词]公共政策;社会公正;价值目标;社会分配

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2004)08-0088-04

The V alue Object and Justice Principles of Public Policy

YAN G Hong2shan

Abstract:The value object of public policy is to protect and improve social justice.The complete implications of so2 cial justice consist of four principles:(1)average distribution of fundamental human rights,(2)efficiency distribu2 tion of economic income,(3)average distribution of lowest demand,and(4)comprehensive response distribution of promoting social harmony.The first principle is prior to the other principles,the fourth principle is the effective complement of the above-mentioned three ones.

K eyw ords:Public Policy,social justice,Value Object,S ocial distribution

公共政策学是一门研究现实社会问题和寻求政策解决方案的应用性和综合性学科。公共政策学的兴起和发展,是适应政府管理专业化、科学化和民主化的内在需要。在我国改革开放和现代化建设过程中,由于面临的机遇和挑战越来越复杂,有必要大力发展公共政策研究,以更好地解决各种社会政治经济问题。当前,我国的公共政策学存在着学科发育不全以及理论和方法贫乏等问题,只有通过学术借鉴和本土化研究的双重努力,才能摆脱公共政策学科发展的困境。本文拟就公共政策的价值取向和公正原则进行初步探讨。

一、公共政策的价值目标

公共政策研究的中心任务是确定政策目标,政策目标是公共政策分析的前提和基础。所谓政策目标,就是公共政策所希望取得的结果或完成的任务。如果没有政策目标,政策方案就无法确定,政策执行也会陷入困境。由于公共政策是对社会公共利益的权威性分配,因此,公共政策目标切忌笼统,应当尽可能地将公共政策目标具体化。问题在于,确定任何具体的政策目标都离不开公共政策的基本价值目标的指导。因此,有关公共政策的基本价值目标的探讨,理当成为公共政策学科建设的重要组成部分。

有学者认为,公共政策的基本价值目标在于维护社会公平,解决效率问题主要依靠市场机制。这种观点值得商榷。效率问题同样是政府公共政策所孜孜以求的重要价值目标,人们通常所说的“政绩”就是对政府公共政策的绩效评估和价值判断。不可否认,有效率的经济活动要求市场机制发挥基础性作用,但市场机制并不是天然生成的,它的形成和完善都有赖于政府的公共政策支持。纵观经济全球化的发展历程,市场法则自我完善和向外扩张的每一步飞跃,都离不开主权政府的政策创新和制度支持。[1]在经济全球化时代,世界各国的经济竞争已经从资源禀赋的比较优势竞争转向政府规制和公共政策竞争,如果一国政府所制定的公共政策能够更好地降低市场竞争的交易费用,那么该国就能够吸引更多的投资、技术和人才,就能够更好地促进经济增长和财富积累。

既然效率和公平都是公共政策活动的重要价值目标,为了有效地调解两者之间的内在紧张问题,就必须寻找更高层次的价值规范,把效率与公平很好地统一起来。笔者认为,这个更高层次的价值规范就是捍卫和实现社会公正。社会公正是社会成员对社会分配所认同的世俗评判标准,它是通过民主讨论和相互妥协的对话机制达成的,而不是由神的意志或政治权威单方面决定的。社会公正接受一个统一原则的指导,这个原则就是体现社

[收稿日期]2004-05-26

[作者简介]杨宏山(1971-),男,安徽全椒人,中国人民大学公共管理学院讲师、政治学博士,主要研究方向为政府治理与公共政策。

会中最大多数人的根本利益。社会公正是对公共政策的原则性约束,而不是对个人行为的原则性约束。比如,社会公正要求对社会中境遇最差的成员的利益给予额外补偿,这是制定公共政策应当遵守的基本原则,但它并不要求每个人在行事时都以其为指导。每个人在行事时只要遵守理性的法律和内心世界的道德法则,无需顾虑个人行为对社会中处境最差的人的影响。

二、社会公正的四种理论

在阐述公共政策的公正原则之前,我们有必要回顾和追溯迄今具有重大影响的各种社会公正理论。只有对已有理论具有充分的理解和把握,才能提出更加适用于公共政策活动的公正规范。概而言之,可以将各种社会公正理论分为以下四种类型:[2]

(1)古典自由主义。古典自由主义的哲学渊源是洛克的天赋权利学说,它以亚当・斯密为开山鼻祖,主要代表人物有哈耶克、诺齐克、弗里德曼和布坎南等人。斯密很早就论证了个人的自由选择和自利行为可以实现社会福利最大化。[3]对于古典自由主义者来说,仅有程序公正就足够了,任何对分配结果的关心都是对个人自由的侵犯。哈耶克说:“古典自由主义所旨在实现的那种社会秩序与眼下正趋形成的那种社会秩序之间的重要差异在于:前者受正当个人行为原则的支配,而后者(亦即那种新社会)则旨在满足人们对‘社会正义’的诉求———换言之,前者要求个人采取正当行动,而后者却越来越把正义之责置于那些有权向人们发号施令的权力机构的手中。”

[4]

诺齐克认为,国家的作用只能限制在“守夜人”的角色,其

。[5]在我国建立和完善市场经济过程中,一些学者试图通过鼓吹古典自由主义,矫正传统计划经济遗留下来的限制个人自由的错误做法。必须警惕的是,古典自由主义对社会平等的彻底无视具有潜在危险性,此种价值取向将会导致贫富悬殊和阶级对立,甚至可能引发社会动荡和政治革命。

(2)功利主义。功利主义是19世纪以来对西方社会影响最大的理论学说,它在当前仍然具有相当的吸收力。功利主义从最大多数人的最大幸福出发,主张公正的社会分配应当有助于促进个人效用总和的最大化。在实际经济活动中,人们就是运用功利主义原则(即社会财富的最大化原则)来评判政策绩效。功利主义还包含着对社会平等的诉求。在功利主义的计算中,如果一个人的收入是10,另一个人的收入是1,则功利主义要求将高收入者的一部分收入转给低收入者,因为转移收入对低收入者而言具有更高的边际效用。功利主义的缺点在于,它假定个人效用之间具有可比性,即拥有共同的计量原点和相同的计量单位,但对于不同的个人来说,比较效用满足程度就像比较苹果和梨的效用一样没有意义。不仅如此,功利主义从最大多数人的最大利益出发,它可能导致对个人权利和自由的践踏。从功利主义的立场出发,公共政策恐怕难以拒绝卖淫嫖娼行为,因为它增加了买卖双方的效用水平。

(3)平均主义。平均主义要求在个人之间平等地分配社会财富和社会价值,它是最具道德感召力的社会公正理论,中外历史上的农民起义无不打着“均贫富”的旗号。广义地讲,平均主义不仅仅包括收入均等,还囊括个人在权利、机会、财富、教育、就业等各方面的均等化,法律面前人人平等是现代社会的基本价值理念。今天,政治权利和个人自由的平均主义分配,已经成为各种社会公正理论的普遍共识,引发争执的焦点在于经济和社会权利是否也应该奉行平等主义分配原则。为了摆脱个体的孤立无援状态,任何社会共同体的人民都没有理由不对自己的同类表现出某种同情心,没有理由不向同类中的弱者伸出援救之手。中国社会主义计划经济体制的失败,不是由于其所追求的社会平等和共同富裕目标不对,而是由于追求社会平等的具体方式不对,其中最致命的就是限制个人的自由选择权利,在财富分配结果上奉行绝对平均主义。那种绝对平均主义的做法,由于彻底伤害了个人发挥能力的积极性,它不仅不利于实现个人平等和共同富裕,反而会导致严重的社会僵化和发展停滞。

(4)罗尔斯主义。美国学者罗尔斯提出的社会公正理论,基本上可理解是古典自由主义和平均主义的中和。罗尔斯主义的第一正义原则是平等自由原则———即公民基本自由体系的平等分配,它涉及公民的人身自由和人格尊严、言论和思想自由、机会和结社自由、游行和示威自由、迁徙和通信自由等;第二正义原则是机会公正平等原则和差别原则的结合———即尽量平等地分配社会合作所产生的利益和负担,坚持各种职务和地位平等地向所有人开放,只允许那种能给最少受惠者带来补偿利益的不平等分配。其中,第一个原则优先于第二个原则,第二个原则中的机会公正平等原则又优先于差别原则。[6]罗尔斯认为,当处于原初状态的社会成员在“无知之幕”之后签订社会契约的时候,由于他们不知道自己在未来社会中的位置,他们会希望社会契约更关注最差的那个位置的情况,换言之,他们对待风险的态度是给最坏的那个可能结果以无穷的权重。罗尔斯注意到忽视最底层民众的利益将会导致社会动荡、反抗政府、法治丧失等严重后果,他的差异原则将保障社会最底层民众的利益放在重要位置。

三、公共政策的公正原则

人人平等是社会公平所必需遵循的基本原则,是人之所以为人的最起码的尊严所在,是维护基本人权和捍卫个体尊严的逻辑前提。然而,现实的问题在于,社会发展对于平等的追求必须限制在合适的范围之内,过分地追求社会平等将会损害个人权利和经济自由,进而导致社会发展失去动力和财富创造能力的逐渐萎缩。不管是限制个人凭借自我努力超过他人的制度安排,还是掠夺