我国地方财政投融资平台债务风险分析

本 建 立 和 市 场 化 程 度 的 不 断 加 深 ． 市 场 与 政 府 的 关 系
建 设 项 目规 划 ． 投 资 规 模 十 分 庞 大 。 而 中 央 政 府 仅 总 然 负 担 了 总 投 资 的 １１ 万 亿 元 ． 这 意 味 着 上 报 的 大 量 地 ．８ 方 项 目的 大 部 分 资 金 将 由地 方 自筹 。 这 就 使 本 来 捉 襟 见 肘 的 地 方 财 政 变 得 雪 上 加 霜 。 为 了 缓 解 资 金 上 的 矛
平 台建设 ． 级地 方政 府融 资平 台顺 势飞 速发 展起 来 ， 各 地方 政府 的债 务也 随之 迅速 膨胀 起来 。 （ ） 度 利 用 融 资 政 策 二 过
所谓 地方 融资 平 台 ． 是 指 地方 政府 发起 设立 ， 就 通
构 Ｅ ２ ］这 种 财 权 关 系 上 的 倒 金 字 塔 趋 势 与 事 权 关 系 上 的 正 金 字 塔 趋 势 ．使 得 基 层 财 政 因 无 力 保 证 各 项 严 格
ｌ 置与Ｉ 竹 ； ‘
政 府 与 经 矫
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⑥
口 武 文 莉
（ 共 吉 林 省 委 党 校 ，吉 林 中
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长春 １０１ ） ３ ０２
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摘 要 ：１ ９ 年 的 分 税 制 改 革 导 致 中央 财 政 收 入 占全 国财 政 收 入 的 比 重 迅 速 增 加 ． 地 方 政 府 在 财 政 收 入 迅 速 减 少 ９４
２ １ 年 中 央 财 政 收 入 占 全 国 财 政 收 入 的 比 重 达 到 ０ ０
５１ １ ． ９％ 。 １ ｐ ［Ｊ （
分 税 制 改 革 改 变 了政 府 间 财 力 与 事 权 的 配 比关
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盾 ． 中 央 政 府 允 许 的 前 提 下 ， 方 政 府 加 快 了投 融 资 在 地
在 调 整 中 逐 步 明 晰 ． 府 的 事 权 也 逐 步 明 确 ． 层 政 府 政 基 中过 去 通 过 税 费 、摊 派 等 方 式 转 嫁 给 农 民 的 负 担 逐 步 由财 政 以 公 共 支 出 的 责 任 来 承 担 ． 此 ． 传 统 体 制 相 因 与 比 。 场 经 济 中 的 基 层 政 府 事 权 呈 现 扩 大 的 趋 势 ． 在 市 这 某种 程 度 上形 成 了事权 关 系 调 整上 的 “ 金字 塔 ” 正 结
激 政 策 的 便 车 ．大 举 借 贷 ．使 得 地 方 政 府 债 务 迅 速 膨
胀 。 ｆ ） 世 界 经 济 环 境 影 响 一 受
定 收 入 进 行 了 分 成 ， 县 、 财 力 再 次 向 上 集 中 ， 成 使 乡 形
了 ｇ＂ 关 系 调 整 上 的 “ 金 字 塔 ” 构 。 在 事 权 方 面 ． ．权 ｅ Ｊ 倒 结 而
２ ０ 年 世 界 金 融 危 机 席 卷 全 球 ．我 国 政 府 应 对 危 ０８
机 的 ４ 亿 经 济 刺 激 计 划 出 台 后 ． 地 纷 纷 推 出包 括 地 万 各 下 轨道 交通 系统 、 市 轻轨 、 速公路 等 大 型基础 设施 城 高
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
改 革 开 放 以后 ． 随 着 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 框 架 的 基
作 者 简 介 ：武 文莉 （９ Ｊ ） Ｊ ７ 一 ，女 ，吉 林 公 主 岭 人 ． 中共 吉林 省委 党校 （ 林 省 行 政 学 院 ） 公 共 管 理 教 研 部 副教 授 ， 吉 吉 林 大 学公 共 管理 硕 士 ．研 究 方 向 为公 共 财 政
地 方财 政 风 险的表 现形 式 多种 多样 ．不 同地 区之
偿 还 责 任 的 债 务 在 地 方 政 府 债 务 的 形 成 因 素 中 ， 行 现 财 政体 制 和投 融 资体制 中的某 些欠 缺 是形 成 债务 问题 的 根 本 原 因 （ ） 税 制 改 革 下 地 方 政 府 财 力 与 事 权 的不 匹 配 一 分
通 过对 十 几年 分税 制 改革 实践 的反 思 ． 难发 现 ． 不 在 其 所 衍 生 的 一 系 列 弊 病 之 中 ．最 突 出 的 问 题 就 是 基
、
地 方 政 府 债 务 形 成 的 原 因 分 析
然 发 生 了 逆 转 ． 中 央 财 政 收 入 占全 国财 政 收 入 的 比重
止 跌 回 升 ， 速 提 高 ． 原 因 就 是 １９ ＆ 实 行 了 分 税 制 迅 其 ９ ４１ ￣ 改 革 。９ ４ ． 税 制 改 革 把 几 个 主 要 税 种 的 大 部 分 收 １９ ￣ 分 入 都划 归 中央 ．留给地 方 的多是 一 些 近期 征 收潜力 较 小 和 征 管 难 度 较 大 的 零 散 税 种 ．其 收 入 不 仅 不 够 稳 定
盾 ， 快 了 基 础 设 施 和 公 共 事 业 建 设 ． 进 了 地 方 经 济 加 促 社 会 的 发 展 。 但 大 量 举 债 也 带 来 了 政 府 性 债 务 剧 增 和
的 ． 而 将 资 金 运 用 于 市 政 建 设 、 用 事 业 等 肥 瘠 不 一 进 公 的 项 目 地 方 政 府 融 资 平 台 主 要 表 现 形 式 为 地 方 城 市 建 设 投 资 公 司 （ 称 “ 投 公 司 ” 。其 名 称 可 以 是 某 城 简 城 ） 建 开 发 公 司 、 建 资 产 经 营 公 司等 。 方 政 府 之 所 以 采 城 地 用 融 资 平 台 的 方 式 进 行 融 资 ．其 原 因 是 我 国相 关 法 律 对 地 方政 府 在 财政 上 有 严 格 的约 束 。 国《 算 法 》 我 预 规 定 ． 了 国 务 院 特 批 以 外 ， 允 许 地 方 政 府 举 债 。 民 除 不 人
地 方 政 府 债 务 是 指 所 有 最 终 需 要 地 方 政 府 作 为 债
务 负担 主体 的各种 债务 ．不仅包 括 地方 政 府 的直 接举
债 ． 且包 括 那些 虽不 是 由地方 政府 直 接举 债 ． 依据 而 但 法 律 、 义 或 其 他 社 会 责 任 ． 终 需 要 由地 方 政 府 承 担 道 最
以 财 政 补 贴 作 为 还 款 承 诺 ．以 实 现 承 接 各 路 资 金 的 目
础 之 上 ， 有按 照 “ 级 政 府 、 级 预算 、 级 事 权 、 没 一 一 一 一 级 财 政 ” 的 基 本 分 权 模 式 来 明 确 划 分 各 级 政 府 的事 权 和 财 权 ， 就使 得 地 方税 权 不 完 整 ． 事权 不 对 称 。 这 与 中 央通 过税 收返 还 及 转 移 支付 等形 式 支 援 地 方 政 府 财 力 ， 没 有 改 变 地 方 财 政 的 困境 。０ ４ 我 国城 市 改 造 并 ２０年 进 入 了 大 规 模 爆 发 时 期 。 市 发 展 的 速 度 ． 市 建 设 的 城 城 好 坏 ， 接 关 系 到 领 导 的 政 绩 。 以 ． 方 政 府 都 热 衷 直 所 地 于 道 路 拓 宽 ． 设 新 房 子 和 新 城 区 这 些 建 设 都 要 花 大 建 量 的 钱 ．在 这 种 情 况 下 地 方 政 府 的 财 政 缺 口就 进 一 步 加 大 了 。 地 方 政 府 而 言 ． 事 权 与 财 力 不 匹 配 的 情 况 对 在 下 ， 求 保 运 转 、 发 展 ， 产 生 了举 债 行 为 。 现 有 投 要 保 便 在 融 资 体 制 下 ． 市 建 设 投 入 主 要 依 靠 地 方 政 府 ． 财 政 城 在 拨 款 较 为 有 限 的 情 况 下 ． 资 金 的 筹 集 是 主 要 依 赖 的 融 资 渠 道 。 于 地 方 政 府 不 允 许 发 行 公 债 ． 缺 乏 必 要 的 由 且 正 规 融 资 渠 道 ， 因 此 它 们 只 有 通 过 成 立 融 资 平 台 进 行 举 债 。 方 政 府 通 过 举 借 债 务 ． 效 缓 解 了 资 金 需 求 矛 地 有
规 定 的 必 保 的 支 出 而 陷 入 了 财 政 困 境 （ ） 方 债 弥 补 了 地 方 政 府 在 财 力 上 的 缺 失 二 地 由于 分 税 制 改 革 没 有 建 立 在 完 善 的 宪 政 分 权 的 基
过 划 拨 土 地 、 权 、 费 、 债 等 资 产 ， 速 包 装 出 一 个 股 规 国 迅 资 产 和 现 金 流 均 可 达 融 资 标 准 的 公 司 ．必 要 时 再 辅 之
的情 况 下 还 要 承 担 大量 的 事 权 在 这 种 财 力 与 事 权 不 匹配 的 情 况 下 ．地 方政 府 只 有 通 过 举 借 债 务 来 完 成 基 本 公 共 产 品
的提 供 和 基 本 公 共 服 务 的供 给 。 金 融 危 机 之 后 ，地 方 融 资 平 台数 量 骤 增 ．地 方 债 务 数 额 短 期 内迅 速 膨 胀 ．加 大 了银 行 信 贷 风 险 。 因 此 ， 防 范 并化 解地 方政 府债 务风 险便 成 为 当务 之 急 。
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关 键
词 ：地 方 财 政 ；地 方投 融 资平 台 ：债 务 风 险
文献 标 识 码 ：Ａ 文 章 编 号 ：１ ０ － ２ ７ （ ０ １ ０ ０ ３ — ４ ０ ７ ８ ０ ２ １ ）１ — ０ ８ ０
中图 分 类 号 ：Ｆ １ ． ８２ ２
收 稿 日期 ：２ １ — ７ ２ ０ １０－１
削 弱 了地方 政 府 的财力 。 我 国的经 济 发展 过 程看 ． 从 从
“
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五 ” “ 五 ” 间 ． 国 地 方 政 府 的 财 政 收 入 比 较 至 七 期 我
高 ， 的 时期甚 至 高过 中央 政府 的财 政 收入 。 “ 五 ” 有 在 八
（ ９ １ １ ９ ） 间 。 央 财 政 和 地 方 财 政 的 比 例 关 系 突 １９ ～９ ５ 期 中
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而 且 增 长 缓 慢 改 革 的 结 果 使 中 央 财 政 收 入 占 全 国 财 政 收 入 的 比重 由 １９ ￣ 的 ２ ％上 升 到 １ ９ ￣ ９３ ｚ ２ ９ ４ ｇ的 ５ ．％ ５７ 此 后 中 央财 政 收 入 占全 国财 政 收 入 的 比重 一 直 较 高 ．
层 财 政 困难 以 及 地 区 差 别 Ｅ益 扩 大 由 于 分 税 制 改 革 ｔ
间 存 在 差 别 ， 我 国 目前 状 况 而 言 主 要 分 为 收 入 风 险 、 就 支 出 风 险 、 字 风 险 和 债 务 风 险 中债 务 风 险 是 地 方 赤 其 财 政 风 险 形 成 的 主 要 原 因 。 而 ， 国地 方 债 务 风 险 主 然 我
系 ． 财 力 方 面 ． 高 中 央 财 政 占全 国 财 政 收 入 比重 的 在 提 同 时 ． 省 以 下 各 级 也 大 都 采 取 了 类 似 的 集 中 财 力 的 办 法 。 省 以 下 政 府 财 政 分 配 关 系 中 ， 、 两 级 财 政 在 在 省 市 中 央 集 中 一 部 分 财 力 的 基 础 上 ． 对 共 享 收 入 、 方 固 又 地 融 资 平 台 搭 乘 了应 对 国 际 金 融 危 机 而 采 取 的 一 系 列 刺
要 来源 于地 方 投融 资平 台。 此 ． 方 融资 平 台到 底会 因 地 带 来 怎样 的风 险及 如何 规 避这些 风 险应 当成 为各 级政
府 部 门 需 要 深 入 思 考 的 问 题
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的 首 要 目的 是 缓 解 中 央 的 财 政 压 力 ． 因 此 改 革 本 身 带
有 明显 的集 权倾 向。 税 制 加强 了 中央政 府 的 财力 ， 分 却