公共部门人力资源编制管理流程再造机理与策略

公共部门人力资源编制管理流程再造：机理与策略

2012年12月26日16:05 来源：《中国行政管理》2012年9期作者：姜晓萍范逢春字号

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【内容提要】公共部门编制管理流程再造是公共部门人力资源管理变革的核心内容之一。传统编制管理流程在编制占有上以“部门所有”为导引，在编制分配上以“三定方案”为核心，在编制审批上以“流程割裂”为特色，在编制管理上以“手工操作”为手段，在编制监督上以“控制失灵”为常态。编制管理“金堂模式”的核心内容是：编制审批前置、集中编制资源、双轨动态调整、信息技术支撑。新流程按照“三元”衔接的管理思路，即编制管理部门与组织人事部门、财政预算部门相互衔接，共同为执行编制负责，在实践中推动了绩效提升。

【关键词】编制管理流程再造金堂模式人力资源

公共部门人力资源管理如何应对公共组织工作内容与方式的变化，如何推动知识经济时代的公共组织与管理变革，如何适应传统职能性工作向团队工作、同定工作向创新性工作的变化等都是传统的公共人力资源管理系统与模式面临的问题与挑战。公共部门编制管理流程再造是公共部门人力资源管理变革的核心内容之一。2010年3月，中央编办确定金堂县为“人员编制总量控制、动态管理”全国唯一试点县。按照中央、省、市编办的部署，金堂县在管理机制和操作实施中进行了大力的改革探索，成功推动了编制管理的业务流程再造，创造了编制管理的“金堂模式”。金堂县编制管理流程再造突破了传统编制管理方式，构建编制管理的现代机制，为推进人员编制管理“总量控制、动态管理”奠定了基础平台，在全国编制管理创新工作取得了领先地位。

一、传统编制管理流程的运作机理与问题诊断

(一)传统编制管理流程的法律依据与形成

目前，关于机构编制工作的法规、规章有《国务院行政机构设置和编制管理条例》(国务院令第227号)，《事业单位登记管理暂行条例》(国务院令第411号)，《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》(国务院令第486号)，中央编办、监察部《机构编制监督检查工作暂行规定》，《四川省行政机构设置和编制管理办法》等等，这些法规、规章对政府机构、事业单位的设置、职责任务、编制核定等作了规定。但这些规范性文件还没有上升到法律的高度，刚性相对较弱，在具体规定上内容不完整，过于简单，弹性较大，难以为构建科学化、高质量的人员编制约束与控制机制提供导引。实践中，编制管理一直是依据历史状况、上级要求甚至领导意志进行，这也就型塑了传统人员编制管理的一般流程。

图一传统人员编制管理的一般流程

传统人员编制管理流程的运作实践中，人事部门依照审批的编制员额和使用方法招录、调配；招录、调配工作完成时，机构编制部门核准上、下编登记；财政部门，机构编制管理的决策、执行、监督等诸环节由多个部门分别行使，各部门之间有明确的职能界定和权力划分。机构编制部门不可能直接介入其它相关部门的具体业务，但是，这些部门却对能否真正管住、管好机构编制发挥着重要作用。由于部门间割据式管理造成的漏洞，使部分部门、单位存在超编进人、混编混岗、“因人设事”和“吃空饷”等问题。

(二)传统编制管理业务流程的运作机理

1.在编制占有上以“部门所有”为导引。各部门和单位强调本部门本单位的困难，总想在增设机构、增人增编、增职数、提升机构规格等方面打主意。大都强调本部门本单位的重要性和各种困难，要求增加机构、增加编制，很少有单位提出精简机构、减少编制，导致公共职位数量规模日益扩大。

2.在编制分配上以“三定方案”为核心。三定方案对机构、编制、职能进行界定，但是职能的实际工作量不可能一成不变，这就会造成职能工作量变化了，编制员额一定几年甚至几十年不变，“固化”特征突出，与日常人员流动管理产生较大矛盾，导致编制管理制度性缺位、失位、错位。

3.在编制审批上以“流程割裂”为特色。在传统编制管理流程中，部门与部门之间，缺乏衔接。机构编制、人事招录与调配、财政经费平行管理相互独立，缺乏有效协作与监督，甚至相互掣肘，无法根除单位人员冗余、“减而复增”及“吃空饷”、“吃饭财政”等历史陈弊。

4.在编制管理上以“手工操作”为手段。机构编制信息化建设只是在工具配备上具备了较高的水平，而实际上并没有真正让机构编制管理产生应有的具有现代化意义的变化和发展，主要原因是在机构编制信息化建设的进程中一直比较普遍的存在着工作手段与管理目标相脱离、信息建设与管理应用“两张皮”、工具性能与使用方式不协调、系统开发与标准规范相倒置等误区，导致高水平的信息化工具并没有带来相应机构编制管理水平的提高，以及相应管理目标的有效实现。

5.在编制监督上以“控制失灵”为常态。传统流程中编制的监督检查工作存在“弱监督、软监督、虚监督甚至无监督”的现象。原因是现行的机构编制管理法规没有实施细则，对违规对象适用较为困难，机构编制监督检查法规规定的机构编制部门处罚权限相对有限，对违犯机构编制法规的现象只有通报批评、建议改正或者责令限期纠正、建议处分等，没有直接处罚权，直接影响了机构编制监督检查工作的力度和效果，机构编制部门与有关部门相互制约协调机制方面，各部门难以形成合力。

(三)传统编制管理业务流程的问题诊断

传统的编制管理工作流程缺乏规范性，无法体现编制的严肃性，编制管理作为“母管理”的效果难以体现，导致各种矛盾和问题，主要体现为以下三个方面。

1.编制管理的“控制”与“膨胀”冲突。虽然各级政府和编制管理部门三令五申要求严控编制，但在实践中，由于种种原因，仍存在机构设置随意性问题，编制扩容空间得到了人为扩展。有的超编制配备人员，加重了政府财政负担；有的因人设岗、因人设官、超职数配备领导干部，导致副职多，闲职多，十羊九牧，人浮于事；有的人员缺乏分类，混编混岗，结构混乱。这种“控制”“膨胀”的冲突困扰着编制管理工作。

2.编制管理的“人治”与“法治”矛盾。尽管编制制度的“法典化”进程一直在发展，各级编制管理

部门一再强调“编制就是法规”，但由于至今尚没有一部关于机构编制管理工作方面的专门法律、法规，机构编制管理工作实际上处于无法可依状态，实际执行编制管理规定时底气不足，刚性不强，甚至出现领导有指示编办就得办的现象。人治的作用凸显，编制变成了一个参考数、变数、虚数。

3.编制管理的“管住”与“用活”问题。编制管理是一个动态管理过程，在这个动态管理过程中，编制管理工作，不能墨守陈规，简单地采用撤销、核减、合并等加减运算的方式来对待。然而，在实际工作中，却存在着“一管就死，一活就乱”的问题。传统编制管理流程既无法保证编制的稳定性，也不能实现编制资源优化设置。

要深化行政管理体制改革，必须健全政府职责体系，严格控制编制；当前经济社会发展对行政管理体制也提出了新的要求，对编制管理提出了创新任务。

二、金堂县人员编制链式联动管理的探索

在中编办部署下，金堂县启动了人员编制“总量控制、动态管理”试点工作，进行了人员编制管理流程再造工作，探索出了人员编制链式联动管理的新流程，形成了人员编制管理的“金堂模式”。“金堂模式”的核心内容是：编制审批前置、集中编制资源、双轨动态调整、信息技术支撑。即把编制资源集中到编制管理部门；新增、调入人员，事前由机构编制部门审批使用员额；机构编制调整实施“双轨制”，分为阶段性集中调整与日常动态调整；利用信息化手段固定机构管理各种创新机制。

(一)人员编制链式联动管理的新流程

金堂县针对操作流程中，编制管理部门、组织人事部门、工资社会保险部门之间缺乏协调，处于“各管一段”状态，造成了“管编”与“管人”脱节，“管编”与“管财”的脱节。根据迈克尔·哈默的流程再造四阶段模型，金堂县推动编制管理的流程合作，更新编制管理的链条，对编制实行闭合式、全方位、全过程的管理，创建了人员编制的链式联动管理新模式。

图二人员编制的链式联动管理流程

(二)人员编制链式联动管理新流程的运作机理

1.人员编制资源“政府所有”。机构编制作为重要的执政资源从属于党的领导方式和执政方式、领导体制和执政体制、领导活动和执政活动。作为一种稀缺的资源，这种资源的占有必须坚持“整体性、发展性、公益性”取向，以“满足公共需求”为主旨。新流程能够体现编制为“政府资源”的观念，有利于实现“全景式”编制管理。

2.人员编制使用“链式联动”。金堂县对建制的机关事业单位凡新增、调入人员，事前由机构编制部