浅议我国银行监管制度的完善

文章编号:1001-148X (2005)09-0125-02

浅议我国银行监管制度的完善

吴平魁,彭苏苏

(西安交通大学人文学院,陕西西安　710049)

摘要:银监会成立后,我国的银行监管工作进入了一个新的时期。但是由于历史的原因以及中国银行

业本身的局限性,我国在银行监管方面仍面临许多问题。首先对我国银行监管制度的现状与暴露出来的问题进行较为深入地分析,进而就如何改进和加强银行监管工作,完善银行监管制度,提出了对策与建议。

关键词:银行监管;银监会;制度完善中图分类号:F83011 文献标识码:A

System Completion for B ank Supervision and Administration

W U Ping 2kui ,PE NG Su 2su

(Humanities and Social Science School ,Xi πan Jiaotong Univer sity ,Xi πan 710049,China )

Abstract :A fter the founding of China Banking Regulatory C ommission ,the w ork of bank supervision and administration has been led into a new phase.H owerer ,thanks to historical reas ons and the limitations of Chinese banking industry ,there still exist many problems in practical w ork.In view of the current conditions ,especially the defects of Chinese banking regulatory system ,the paper presents s ome correspording measures for system com pletion.

K ey w ords :bank supervision ;China Banking Regulatory C ommission ;system com pletion

　收稿日期:2004-01-22

作者简介:吴平魁(1961-),男,陕西省凤翔县人,西安交通大学人文学院法学系副教授,硕士生导师。

金融是现代经济的神经中枢,而银行又是金融业的主轴,银行业是一种特殊的行业,其风险也是一种特殊风险。因而,加强对银行的监管对于维护金融体系的安全与稳健极具意义。随着我国对世贸组织各项承诺的逐步落实,我国金融业发展中的一些新情况、新问题也随之出现了。如何实现金融业尤其是银行业安全、稳健、高效、有序运行,促进监管者与被监管者相互配合,进一步提高监管效率是摆在我国银行监管当局面前的急需解决的问题。

一、我国银行监管制度的现状

自从1984年中国人民银行专门行使中央银行的职能以来,银行监管成为各级人民银行的一项重要职能,银行监管开始走向规范化和法制化的轨道。在制度建设方面银行监管已取得积极进展,较好地保证了银行监管的权威性和有效性。我国先后通过的银行监管方面的法律法规有:《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国外资金融机构管理条例》、《中华人民共和国票据法》、《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国证券法》,以及《金融机构管理规定》、《中国人民银行金融监管责任制》等。这些法律法规体现了我国金融监管法律体系的框架,将银行监管完全纳入了法制化的轨道,为银行监管部门依法监管提供了法律保证。

中国银行监督管理委员会(以下简称银监会)于

2003年4月28日正式挂牌成立,标志着中国人民银

行自建国50多年来集货币政策与银行监管于一体的时代的结束,银行,证券,保险—中国金融业“分业经营,分业监管”的框架最终形成。新设立的银监会将与人民银行各司其职、互相促进、确保金融机构安全、稳健、高效地运行。银监会将根据授权,统一监督管理银行、资产管理公司、信托投资公司及其它存款类金融机构。其主要职责是:拟订有关银行业监管的政策法规,负责市场准入和运行监督,依法查处违法、违规行为等。中国人民银行作为中央银行在宏观调控体系中的作用将更加突出。人民银行不再承担上述金融监管职能后,将加强制定和执行货币政策的职能,不断完善有关金融机构运行规则和改进对金融业宏观调控政策,更好地发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用,进一步改善金融服务。银监会的成立,实现了货币政策与银行监管职能的分离。被剥离了监管职能的中国人民银行可不再受制于商业银行的安全与利益,从而能够从整个金融业乃至国民经济的全局出发来考虑货币政策的制定。而银监会专司银行监管,无法借助货币政策来掩饰监管的不足,从而专心致力于自身监管水平的提高,有利于维护我国金融安全。

二、目前我国银行监管方面所存在的主要问题(一)银行监管法规、制度不够健全,影响了银

2005Π09　总第317期

商业研究

　COMMERCIAL RE S E ARCH

行监管的规范性

我国目前施行的金融法律法规中,部分尚未建立与之配套的实施细则,在实际业务中难免存在很多无法解释的地方,使在处理具体问题时定性难、执行难,一些管理制度滞后于实践,给违规者带来可乘之机,有法不依,执法不严现象较为普遍。更值得一提的是我国仍未严格按照世贸组织基本法律原则的要求和中国日益发展完善的银行业市场的需要来着手建立和完善新的银行法律制度,而且目前法律尚未为我国三大金融监管机构之间协同监管,从组织体系上形成合力制造条件。尽管在银监会成立之前,人民银行、证监会和保监会已同意成立金融监管联席会议并已召开过会议,但没有形成制度,在法律上或制度上并没有明确牵头人以及每一金融监管机构应承担的监管责任,使联席会议制度面临流产的危险。

(二)银行监管手段过于落后,方法欠科学,影响了监管效率

这主要表现在金融信息依然是通过现场收集和银行机构填报报表汇总而来,以手工操作为主,而且各家银行填报的数据带有一定的随意性,水分大,监管信息依据的真实性、可靠程度受到严重影响。就目前来说,在银行监管方法上主要侧重于银行等机构的注册登记和报表资料的分析,对于其他非现场检查、现场检查等日常监管工作相对较弱,存在着重审批,轻管理,重事后管理,轻事前管理的现象,且尚未形成一套规范、科学的定性标准和定量指标体系。

(三)风险控制不力

长期以来,特别是1995年以前,中国金融监管的重心主要放在了市场准入管理即金融机构设立的审批上,而没有放在对金融机构经营风险的监控和防范上。由于审批管理不严,致使一些不合格的金融机构进入了市场,进入市场后,对金融风险的内部控制与外部监管又没有相应跟上,使金融机构的经营行为得不到有效的规范与监督,风险得不到及时的控制和化解,致使金融领域内部矛盾重重,突出表现为信贷资金流向失控,信贷资产质量低下,金融运行风险加剧。随着金融业对外开放和金融体制改革的深化、金融创新的发展,所面临的市场风险会逐渐加大。

(四)对金融创新监管的及时性和有效性有待提高

监管当局在面对商业银行的业务创新时,由于缺乏对新业务整体流程的专业了解,特别是在业务内控风险的控制上存在种种疑虑,在行政管理审批上往往持观望、怀疑态度,缺乏超前意识,经常面临着安全与效率的双重选择问题,同时也存在重准入,轻管理现象,缺乏对银行业金融创新业务的正确引导以及市场准入后经营风险的及时了解、把握和控制。监管的持续性和有效性较为薄弱。

三、加强银行监管的对策及建议

(一)尽快全面修订有关银行法律法规

为了保证金融改革顺利进行,使银监会成立后能正常履行监管职能,应该先对现行有关法律规定的执行作适当调整。有关部门正抓紧进行对中国人民银行法、商业银行法等有关法律的修订。对于修改的方式方法,许多专家认为,修改法律需要对银监会和中国人民银行有关职能的具体划分以及涉及的其他问题进行深入调研。而银监会履行职责却迫在眉睫,人民银行和银监会的“监管真空”需要迅速弥补。因此只有先完成银监会监管合法性的法律修改,再逐步在监管过程中完成对法规和司法解释的修改,边履行职责边修改法规。在2003年12月23日召开的十届全国人大常委会第六次会议上已审议通过了银行业监督管理法草案、中国人民银行法修正案草案和商业银行法修正案草案,主要解决了银监会职权依法有据的问题,但仍然存在许多不尽如人意之处,需要继续完善。

(二)更新监管理念,坚持审慎性会计原则,实施并表监管、资本控制与风险处置等多种强有力的手段与措施,将金融监管纳入市场约束的轨道

金融机构属于经营特殊商品的高风险企业,其资产价值和财务成果受多种因素的影响,采取不同的会计准则和价值评价方法,其评价结果直接影响监管部门和社会公众对其真实风险的判断。因此,必需实施审慎性会计原则和审慎监管标准,正确识别、衡量和控制风险,确保银行稳健运行。加入WT O,导致危机金融机构的不稳定因素增加,我国必须建立金融机构稳定退出市场的处置和保障机制,金融监管部门要针对金融机构所存在的不同风险及风险的严重程度,及时采取相应的逐步加强的措施加以处置,包括矫正、救助和市场退出。

(三)完善银行信息披露制度

市场透明度是市场约束的核心条件,目前,我国证券市场的信息披露制度已逐步健全,而人民银行信息披露制度则相对落后。《商业银行法》第56条规定:“商业银行应当于每一会计年度终了3个月内,按照中国人民银行的规定,公布其上一年度的经营业绩和审计报告。”由于该条规定强制性不足,事实上未能得到严格遵守。要强化市场约束,要建立“动机型”银行监管制度,必需完善银行信息披露法律制度。具体而言,应当制定银行披露信息的详细规则,对信息披露的义务主体、内容、形式、载体、频率做出明确规定,加重银行及其高层管理人员对信息准确性的保证责任,加强监管当局对银行履行披露义务情况的监督和检查,对不履行或怠于履行信息披露义务、隐瞒重大信息,故意披露错误信息的银行及其责任人,予以严厉惩罚。

(四)建立健全我国金融监管自律机制

一是健全我国金融机构的内部控制制度。这是确保银行监管体系得以正常运转的微观金融基础,以引导金融机构在深化改革中健康稳步发展。抓紧建立现代商业银行运行机制,通过改革使金融机构真正成为适应市场的自担风险的市场竞争主体,时刻树立依法稳健经营的思想,减少违规、违纪、违法行为的发生;二是建立金融同业间自律体系。从我国金融业发

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