浅论中央与地方的财政关系

浅论中央与地方的财政关系

作者：陈硕峰吕晓聪

来源：《沿海企业与科技》2008年第01期

［摘要］文章结合新中国成立以来财政体制的发展，探讨中央与地方财政关系的变动情况。要重塑中央与地方关系，深化财政体制改革，必须实行中央适度集权和地方适度分权相结合的混合体制。因此，要合理平衡中央与地方的事权与财权，合理划分中央与地方的税收，建立规范化的政府间转移支付制度，还要发挥法律和政策在明确划分中央和地方事权过程中的作用。

［关键词］事权；财权；分税制；转移支付

［作者简介］陈硕峰，广西财经学院教务处助理工程师，中央财经大学在读研究生，研究方向：财政学，广西南宁，530003；吕晓聪，广西财经学院两办行政科助教，中央财经大学在读研究生，研究方向：财政学，广西南宁，530003

［中图分类号］ F810 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1007-7723（2008）01-0043-0003

中央与地方的关系从根本上说，是以集权与分权划分为中心的物质利益基础上的社会政治组织——国家的一种政治关系。中央与地方财政关系是随着国家的产生及中央政府、地方政府的形成而出现的，并随着国家及中央政府、地方政府的发展而不断变化的。中央与地方的关系不仅是我国财政体制改革所要解决的基本问题之一，也是我国行政体制设置与合理划分行政权力的重要内容。它是一个事关国家的稳定与动乱、统一与分裂、兴盛与衰亡的问题。以下将结合我国中央与地方财政关系的历史和现状，从合理平衡中央与地方的事权与财权，合理划分中央与地方的税收，建立规范化的政府间转移支付制度等方面，浅论中央与地方的财政关系。

一、我国中央与地方财政关系的现状

党的十四大确立了社会主义经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，从而在理论上结束了双轨制的经济体制。与此同时，国家确立了分税制的财政体制。分税制是对财政包干体制的根本否定，涉及中央与地方财力和财源的分配、调整，触及各地方的既得利益。分税制按照中央与地方的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，由中央与地方两套税务机构分别征管。实行这一体制，使中央与地方关系的调整与改革以市场经济为取向，标志着建立新型的中央与地方关系的改革进入了一个新的阶段。要切实理顺中央与地方的关系，实行中央高度集权不行；实行地方过度分权也不行；只有实行中央适度集权与地方适度分权相结合的混合体制，才适合我国建立社会主义市场经济体制和经济发展的要求。

二、合理平衡中央与地方的事权与财权

实行中央适度集权与地方适度分权相结合的混合体制，建立社会主义市场经济体制，首先应合理平衡中央与地方的事权与财权。西方国家，无论是联邦制国家，还是单一制国家，各级政府的职责范围或事权都有明确的划分。因为，分税制的实质是中央政府和地方政府之间的财力划分问题，而财力划分的依据应该是各级政府之间职责或事权的明确划分。

（一）中央与地方的事权模糊不清，影响了两个积极性的发挥

中央政府拥有最广泛的事权：行政领导权、行政立法权、行政提案权、行政监督权、人事行政权、建制权及全国人大及其常委会授予的其他职权。在地方组织法中所设立的地方政府的事权也是很大的,它们有：行政执行权、行政领导权、行政监督权、行政管理权、人事行政权等其他事项的办理权。把法律规定与现实的中央政府事权和地方政府事权作一比较，可以看到：中央政府对地方政府的控制是有充分的法律依据及前提的，宪法明文规定的国务院职权是极其广泛的,几乎涵盖了所有方面。宪法对中央和地方各级政府各自的职责范围作出的规定，没有明显的区别而几乎是一致的，除了少数事权如外交、国防等专属中央政府外，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府的事权翻板。因此，中央政府对地方政府的领导是双重的、垂直的领导关系。有了这种领导关系再加上前述的事权划分上的模糊，地方政府不得不处在一种基本上软弱无力的地位。

（二）中央与地方的财权的不确定性,使地方政府不能有充分财力解决地区事务

财权是中央与地方关系中最重要又敏感的中枢神经。财权在各级政府间的划分，是分级财政的核心内容，也是任何一种财政体制的主要内容。财政体制所要解决的主要问题，是如何在各级政府间划分财政权限，即“分权”，而不是分割财政收入，即“分钱”。正是由于中央与地方政府财权与事权的不确定，使地方政府容易产生许多短期行为，或是突击把有限的资源耗掉，不用白不用；或是不敢动用资金，因为自己没有所有权。

事权与财权相平衡。赋予一级政府事权，就要相应赋予其一定的财权。根据政府的职能来确定事权,财政支出的划分应以事权的划分为基础,合理划分中央与地方的财权,使财权与事权相匹配,这是处理中央与地方关系的关键。中央与地方政府间的事权、财权配置和相互作用方式均应以是否有利于国家职能的实现为判断标准。要保证中央与地方间的相互作用始终有利于国家职能的实现，就必须强调法治化，把中央与地方各级政府的活动范围及行为方式置于法律框架范围内。有法可依、有法必依是促进国家根本利益实现，但又不致于使一方无力约束或抵制另一方任意行为的根本保障。因此，处理中央和地方关系的关键在于事权与财权的合理划分。

三、合理划分中央与地方的税收

分税制是市场经济体制中正确处理中央与地方财政关系，比较规范化的财政制度。分税制在处理中央与地方的分配关系上，不仅在量的分割上发生变化，而且更重要的在于税收制度发生了根本变化，是质的变化，是要规范市场经济体制下中央与地方财政分配关系。分税制在一定程度上提高了中央财政收入的比重，但更重要的作用在于为建立分级财政提供了基础，有助于提高中央财政的宏观调控能力，有助于地方财政作用更好地发挥。

我国分税制改革是分阶段进行的。基于我国目前体制转换过程中各方利益的矛盾、地区发展不平衡以及由此带来的一系列调整任务繁重的现状，借鉴国外经验，有必要在我国建立一种财政收入上集权程度较高的分级财政管理体制。为此，我国目前实行的是不彻底分税制。

然而，从长远来看，随着我国市场经济的进一步发展和完善，实行彻底的分税制又是我国财税改革的理想模式和目标。实行彻底的分税制，其核心内容是：中央与地方的各项财政收入，按税种划分为中央固定收入和地方固定收入，不设共享税；中央和地方各有自己的主体税源，地方有相对独立的立法权，税务机构分设，征管和减免权自主；中央有较大的宏观调控能力，收支计算方法由基数法改为因素法。实行彻底的分税制，我国目前尚有一定的困难，但它必须逐步加以完善。

首先，以调整巩固为特征，进一步完善分税制对各税的改革，对较突出的问题不失时机地进行相应的调整。如尽可能减少共享税税种，并调整共享税范围；扩大地方税税种，将资源税和证券交易税划归地方管理；调整中央税范围，除将具有共享税性质的营业税、资源税和证券交易税纳入地方税外，还应考虑把个人所得悦和固定资产投资方向调节税收回中央。此外，强化和完善征管，增强和营造依法纳税环境，适时结束过渡政策，充分发挥税制改革应有的作用。适时出台已取得共识并时机已成熟的税种，以完善地方税税种结构。

其次，以进一步统一为特征消除地方税中的内外资差别，合并内外资企业两套所得税制，统一内外资企业的税收优惠政策，统一内外资企业的税收征管。当内外资企业的税法合并统一以后，应使外资企业不仅在税法的适用范围与内资企业一致，而且在税法的执行、解释等方面也与内资企业一致，真正享受国民待遇。再次，根据几年来的实践经验，要及时修改税法，提高税法的立法级次和严密性。法律是经济关系的本质反映。法制建设滞后现象已经给我国经济发展带来了极大影响。税收作为调节经济的重要杠杆和经济利益分割矛盾的焦点，其立法工作必须加快步伐。而税收立法体制的确定、中央与地方立法权限的确定、国家立法机关与行政立法机关之间立法权的确定，又是税收立法工作的基础和前提。只有科学合理地界定立法权，各级立法机关才能各司其职，不越权、不推托。因此界定税收立法权是完善分税制的关键。

分税制改革是整个改革系统工程的一部分，不可能孤军深入，必然要求有与之相关的全方位的配套改革。这要求各方面的改革要做到相互推动、相互配合。