我国民办教育的发展成就与面临的基本问题

研究：我国民办教育的发展成就与面临的基本问题

摘要：本文基于最新的宏观层面的数据分析，揭示民办教育在我国教育事业中日趋重要的地位。又基于分省数据，刻画了各级各类民办教育的省际间发展差异。当前，新修订的《民办教育促进法》实施面临若干重要挑战，包括完善对非营利学校的监管、创新财政扶持体系以及民办学校对教育公平的影响等。

近年来，我国的民办学校呈现了若干新的特点和发展趋势，已逐步成为我国教育事业的重要组成部分。本文将从我国民办学校的区域间差异分析、以及《民促法》修订带来的新的发展机遇和政策挑战入手，系统讨论我国民办学校的新面貌与新问题。如无特别说明，本文中的民办学校指民办高校（含普通本科院校、专科院校和独立学院）、民办高中（含普通高中和中职）、民办义务教育学校（普通初中和普通小学）以及民办幼儿园[1]。

[1] 在本文中，若无特别说明，本文中所谈的民办教育主要指的是举办学历教育的民办学校，并不涉及非学历教育的教育培训机构等。

一、我国各级各类民办学校的发展态势与省际差异

2002年《民促法》实施后，我国各级各类民办教育发展迅速。2002-2016年期间，各级各类民办学校的在校学生数由1004.73万人增长至4806.23万人，增长了3.78倍。民办学校学生数占全国在校生人数的比例则由5.34%增长至18.94%。各级各类教育的学生数变化和比例变化如表1所示。

从表1中可以看到，在2002-2016年间，在校学生数增长幅度最大的是民办高校，增长了18.41倍，其次是民办幼儿园，增长了5.09倍。增长幅度最小的是普通高中和普通初中的在校生数，增长约为1.6倍。学生占比增加最多的也是幼儿园和高校，并且民办园就读的学生已超过公办园。

以上仅仅反映了民办教育在全国层面的发展现状，地区间和地区内部的民办教育现状可以通过省级层面的数据予以揭示。在这里，可以首先计算出各省（自治区、直辖市）的各级各类民办教育在校生数占本省内相应学段和类型的在校生数的比例，之后将31个省（自治区、直辖市）按照占比大小进行排序。占比最高的10个省份被称为民办教育“较发达”省份，在表2中以“1”表示。占比处于中间的10个省份被称为民办教育“一般发达”省份，以“2”表示。占比最少的11个省份被称为民办教育“欠发达”省份，以“3”表示。以北京市的民办高校为例，2015年，北京民办高校学生数占北京市所有高校学生数的11.19%，这个比例在全国位列第27，处于占比最少的11个省份之列，故在表2中以“3”表示。

从各省内部的各级各类民办教育的发展样态看，各省的情况基本可以分为以下几组：（1）第一组包括浙江、河南、海南、广东、陕西、江西、湖南和吉林等地，在各个层级中，其民办教育都处于“一般发达”或“较发达”的位列，这些省份中大部分教育层级的民办学校在相对重要性上走在全国前列。（2）第二组，六大层级的民办教育都属于“欠发达”的省份有西藏、新疆和甘肃，而青海除了民办幼儿园中等发达外，其他层级均是“欠发达”的。也就是说，在绝大部分西部欠发达省份中，民办学校的供给还相对较少。（3）第三组是其余省，三种型态俱备。这说明大多数省份内部，民办各级各类教育发展程度的差异性是极大的，无法用一个单一的模式进行概括，即各省对不同层级的民办教育的依赖程度并不同。

表2 2015年各省（自治区、直辖市）各级各类民办教育发展现状

二、民办学校发展的“新时代”挑战

当前，新《民促法》的落地开启了分类管理的改革，目前也有超一半的省份制定并出台了符合地方实际情况的实施细则。在这个新的历史起点上，民办教育面临着三大基本问题值得进一步思考。

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（一）如何监管非营利性民办学校？

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2016年新《民促法》删除了“合理回报”的相关规定，其落地开启了对民办教育进行“营利性”和“非营利性”的“分类管理”改革。对于营利性学校，国家已经出台了《营利性民办学校监督管理实施细则》和《营利性民办学校名称登记核准有关事宜对应表》以对营利性民办学校进行监管。然而，对于非营利性民办学校的监管问题，还没有专门的政策予以说明。

对于非营利性民办学校，新《民促法》要求此类学校的举办者不得取得办学收益，办学结余全部用于办学，因此需要对其监管以保证其“非营利性”的属性。我国《慈善法》也提及了相关机构“应当执行国家统一的会计制度，依法进行会计核算，建立健全会计监督制度，并接受政府有关部门的监督管理”,同时“发起人、主要捐赠人以及管理人员，不得利用其关联关系损害慈善组织、受益人的利益和社会公共利益。”

虽有法律规定，但是当前针对非营利组织的关联交易及其定价是否公允的监管机制存在缺位。在2016年8月出台的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中也着重强调了要“加

强对社会组织资金的监管”[1]。此外，在2018年2月出台的《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》中延续了非营利组织五年免税优惠资格的规定，并且进一步突出了组织的非营利的特性，虽然通知中强调了“对取得的应纳税收入及其有关的成本、费用、损失应与免税收入及其有关的成本、费用、损失分别核算”，但并没有与此相关的针对不合法合规关联交易的具体办法和实施细则。

此外，目前我国已有超过20家民办教育集团在境外上市，而绝大多数主营学历教育的教育集团使用了VIE结构[2]。这种方式的主要目的在于规避我国对境内及境外投资者投资学历教育的限制，以避开学历教育上市时政策的不确定性和风险性等。境外实际控制者可以让境内民办学校通过签订协议以学费、咨询费、管理费、租赁费等来取得办学收益，并将利润转移至境外实质控制公司。这些教育集团的主营业务中涉及了各级各类学历教育。在义务教育阶段，除了新《民促法》的规定外，在2017年新修订的《外商投资产业指导目录》（2017年修订）中义务教育被规定为禁止外商投资的产业之一。同时，对外商投资学前、普通高中和高等教育机构（仅限于由中方主导的中外合作办学）被规定为“限制外商投资产业”[3]。这就使得对境外上市公司，特别是非营利性的教育机构需要更多监管，一方面为了维持其“非营利”的特性，另一方面，以免存在“外资变相进入义务教育领域，并通过控制学校举办者介入学校管理的行为，应予以规范”[4]。

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（二）如何创新民办学校的财政扶持体系？

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20世纪80年代以来，虽然国家从制度建设等层面开始逐步完善和丰富民间办学的扶持政策，但具体的扶持手段和扶持标准仍然是向地方分权并由地方制定的，带来了地方政府对民办学校所采取的多样化支持手段。新《民促法》中依然延续了分权化办民办教育的思路，强调了对分类管理改革的实施需