以保本为原则政策性农业保险条例问计

11月16日,中国保监会向各财产保险公司下发<关于报送农业保险业务临时统计报表的通知>(下称"<通知>")。<通知>要求各财险公司报送2007年1月至12月,及2008年1月期间,各保险公司种植业、养殖业保险业务的承保、理赔以及政府扶持等情况。

虽然业务已经先行,但农业保险条例的出台却迟迟没有声音。

保监会有关负责人曾公开披露,保监会已会同国务院法制办、财政部、农业部成立了<政策性农业保险条例>起草工作小组,计划今年年底前出台该条例。

日前,有知情人士透露,有关部门已经就保监会上交的<政策性农业保险条例(草案)>(下称"<草案>")向各相关部委征求意见,虽然酝酿的过程中遇到不少困难,但仍在积极推进中。

<草案>出水

<草案>将政策性农业保险定义为由保险机构经营,对种植业、畜牧业、渔业等农业产业在生产过程中因遭受特定自然灾害、事故或者疫病所造成的经济损失进行赔偿,并由国家给与财政补贴、受税收优惠等政策支持的保险活动。

换句话说,政策性农业保险应以补偿农业生产中所面临的旱、涝、冰雹、病虫害等自然灾害损失为主。

前述知情人士称,<草案>为政策性农业保险规定了以"保成本"为原则,确定保险金额,"而有条件的地方可以按照保障程度更高的其他保障原则确定保险金额。"

由于我国现阶段政策性农业保险以保障农户的再生产能力为主,宜选择保成本的方式对参保农户进行保障,这也是政府负担最小的保障方式。以保成本起步,逐步发展过渡到保产量和保收入的成熟阶段。保监会有关负责人曾做出如上诠释。

事实上,在目前正在进行试点的很多省份,都按照各自的思路或配合各自的产业政策采取了不同的补偿原则和方案。

如江苏省淮安市为了使农民因自然灾害带来的生产、生活损失得到一定的经济补偿,稳定全市农业生产,分散生产经营风险,提出的农业保险补贴对象是五亩以下的小农户。

而浙江省某些县市则提出补贴20亩以上的大户,他们的主张是为配合浙江省农业产业政策,为产业结构调整服务。

为了更好的管理政策性农业保险,<草案>对经营政策性农业保险的保险机构提出了"政府引导、政策扶持、市场运作、风险共担、自愿投保"的经营原则,并规定,经营政策性农业保险的保险机构,应当办理再保险,并对政策性农业保险单独核算,单独计算损益。

<草案>更提出,保险机构经营的政策性农业保险业务可免征营业税、和所得税。"而目前,国家除了对种植业和养殖业保险免征营业税外,别无其他的税惠政策。"保监会一人士称。

前述知情人士称,<草案>只是对政策性农业保险制度作了原则性、框架性的规定,在<草案>的基础上,还需要很多配套规定,如<政策性农业保险试点方案>、<全国政策性农业保险补贴目录>等。

在补贴方面,<草案>称,国务院和地方财政部门根据全国政策性农业保险补贴目录,对政策性农业保险给予农户保费补贴、保险机构费用补贴等财政补贴。补贴金额由国务院和地方财政按照一定比例分担,并列入当年中央和地方预算。此外,体现出的金融创新之处在于,"国家鼓励金融机构按照有关信贷原则,加大对投保政策性农业保险的农户和农业生产经营组织的信贷支持力度。"

对于农业保险面临的风险,<草案>提出建立政策性农业保险巨灾准备金。

前述保监会人士称,资金来源可行的途径是中央财政每年按当年农险保费收入的一定比例拨付,可由国家控股的中国再保险(集团)公司代为经营。

推出时机是否成熟?

虽然<草案>已上报国务院法制办,但在酝酿过程中仍遇到难题。前述知情人士说,推出时机是其中最大的分歧之一。

以上述提到的保费补贴、经营费用补贴、免税、贷款利率优惠、农业局在专备金等一系列扶持措施为例,有关部门提出了不同意见,称"国家可以对政策性农业保险业务给予政策支持,但应逐步探索、循序渐进,且上述扶持措施的必要性和可行性还需要作进一步的深入分析和研究,<条例>不宜做出明确规定。"

<草案>上报之前,曾向国务院各有关部门征求意见。其中财政部和发改委都认为,目前推出<条例>的时机不够成熟。

发改委在其回复的意见中称,政策性农业保险从2004年开始试点,由于试点的时间不长,范围不广、取得的经验比较有限,且各地的差异很大,故目前<条例>出台的时机还不成熟。

财政部的回复意见提出了类似的主张,并建议先拟定促进地方农业保险发展的管理办法或指导意见,待各地积累经验,全国性的农业保险体系初步形成时,再研究制定<条例>更为稳妥。

研究农业保险长达20多年的首都经贸大学教授庹国柱却提出了不同意见。

庹国柱认为,我国农业保险的试点始自1982年,已经积累了25年的经验。而目前各地方试点方案五花八门、各不相同的局面正是因为长期以来的政策缺位而导致的。

他介绍说,国外很多地方都是先立法后试验。如美国在1938年就对农业保险进行立法,1939年开始试点;日本则在1947年立法,同年开始进行试验;同样,澳大利亚也是在1959年先立法,次年开始试点。

农业保险具有"准公共物品"的特性,不能像普通商业保险那样,可以通过市场竞争来经营,

因此国家尽早出台相关政策非常必要。庹国柱直言,正是由于国家没有统一的法律法规,才导致各地对农业保险的支持力度和方式各不相同,如果一直按照地方各自的模式无序发展,今后再统一和规范会更困难。

今年初,中央财政已决定拿出10亿元,在吉林、内蒙古、新疆、江苏、四川、湖南等6个省区,进行政策性农业保险保费补贴试点。但由于没有统一的规定,目前各地的补贴政策各不相同。

目前以农业保险作为主要经营范围的财产保险公司主要有法国安盟保险公司、上海安信农业保险公司、吉林安华农业保险公司、阳光农业相互保险公司和正在筹建的安徽国元农业保险公司。其中唯一一家相互制公司——阳光农险——每年能够获得1亿元的财政补贴,这是全国范围内补贴规模最大的。而唯一一家未获得任何财政补贴的,是外资身份的安盟农险。

数据显示,地方政府对农业保险的补贴力度已有所加强。上海市今年将支持农业保险的补贴,由3000万元提高到5000万元;原来提供30%的保费补贴,今年也提高到了50%。安华农险则是采用在吉林省政府能够提供的800万元财政支持的范围内,经营相应规模的农业保险业务。