完善机制落实义务教育教师绩效工资政策_庞丽娟

2010年第4期（总第363期）

No.4，2010

General，No.

363 UCATIONAL RESEAR

完善机制落实义务教育教师绩效工资政策庞丽娟韩小雨谢云丽李琳夏婧

［摘要］义务教育教师绩效工资政策是我国政府依法保障和改善教师待遇的一项重要举措，但由于缺乏科学、健全的财政保障机制及配套制度的保障，在实施中出现推行困难、落实迟滞、低水平兑现等问题。应明确落实教师绩效工资是政府必须予以保障的重要职责，建立健全高位领导管理体制，建立中央和地方分地区、分项目、按比例分担的财政保障机制，强化省级财政的投入职责，明确“省统筹”内涵与投入基线，建立健全监督问责制度。

［关键词］义务教育;教师绩效工资;财政保障机制

［作者简介］庞丽娟，北京师范大学教育学部教授、博士生导师（北京100875）

义务教育教师绩效工资政策是我国自2009年1月起实施的一项新的教师收入分配改革政策，是贯彻落实《义务教育法》，深化事业单位收入分配制度改革，依法保障和改善教师特别是中西部农村教师待遇的重要举措，充分体现了党中央国务院对广大义务教育教师的关心。政策出台一年多来，大多数地方政府制定了相关政策并积极进行了探索实施，部分地区特别是原来远低于当地公务员平均工资水平的中西部农村教师的收入有了一定程度的增长，对稳定农村教师队伍，促进农村义务教育事业发展发挥了积极作用。但总体来讲，政策实施进度迟缓，落实情况尚未如人意：至今仍有不少地区尚难落实绩效工资；部分已实施地区也仅低标准兑现，甚至一些地区明增实减，与公务员平均工资水平仍然存在较大差距；各地绩效工资差异较大，加大了区域性教师收入的差距。

为深入探讨并提出解决绩效工资政策实施过程中出现的问题，我们自2009年初追踪调研了上海、江苏、浙江、湖南、湖北、贵州、四川、广东、重庆、甘肃10个省市，并于近期又集中研究了北京、山东、福建、湖南、安徽、河南、贵州、四川、广东、甘肃、海南和广西12个省市区的22个市、55个县的义务教育教师绩效工资政策的实施状况、问题、原因、经验与对策。研究发现，缺乏科学合理、健全有力的财政保障机制与相应配套制度是此次教师绩效工资改革难以有效推进和落实的根本原因，亟待引起各级政府与相关部门的高度重视与研究解决。

一、义务教育教师绩效工资政策实施

的问题及其影响

自2008年底国务院办公厅转发人力资源和社会保障部、财政部、教育部《关于义务教育学校实施绩效工资指导意见》的通知（以下简称《通知》）以来，义务教育教师绩效工资政策实施已一年有余，目前绩效工资政策实行中的问题及其影响主要表现在以下方面。

（一）绩效工资改革推行困难、落实迟滞，兑现日期一再拖延

《通知》虽明确规定自“2009年1月1日起实施绩效工资”，并要求各省市区3月底前备案具体实施方案，6月底前兑现到位，但绝大部分省市区

出台地方性实施方案迟滞，且至今大部分地区仍未能全面兑现。在我们近期调研的12个省市区中，山东、海南、广东、四川、贵州、安徽6省在6月底前发布实施方案，甘肃、福建、湖南、河南4省于9月前发布，北京、广西9月后才发布。地方实施方案出台时间的迟滞直接导致绩效工资兑现的延迟。关于教师绩效工资落实时间，国家和各地先后提出6月份前、9月份前和年底前等几个不同时间点，兑现时间一延再延。在我们近期调研所涉及的12个省市区中，到2010年2月止，仅海南和甘肃2省已全面兑现教师绩效工资；四川、安徽、广西、贵州和湖南5省区现已全面兑现基础性绩效工资，但许多县市尚未兑现奖励性绩效工资；而北京、河南、福建、广东和山东5省市仅有部分县市兑现了绩效工资，且河南、福建、广东3省已兑现的县市也仅落实了基础性绩效工资，奖励性绩效工资仍处于准备实施阶段。

（二）部分地区绩效工资仅低水平兑现，与公务员平均工资水平差距较大

目前，已实施绩效工资的地区特别是中西部地区，绩效工资标准过低问题突出。据我们所掌握的资料，西部地区基础性绩效工资最低标准仅为400元/月，中部地区最低标准仅为307元/月；绩效工资中农村学校教师补贴水平整体偏低，普遍为100～200元/月，不少地区甚至低于100元/月，如贵州省桐梓县仅为20～30元/月，湖北郧西县仅为32～64元，重庆市武隆县为30～120元/月。一些地方在实施过程中从教师现有收入中扣出几百元来作为绩效工资，或扣除部分绩效工资延迟到年底作为年终奖发放，导致绩效工资实施后一些教师的实际收入并没有实质性的增加。此外，实现教师平均工资水平不低于公务员是教师绩效工资改革的重要政策目标。然而，调研中有一半以上的省市反映，由于教师与公务员平均工资水平间的比照机制不完善，比照内涵不明确（仅比照工资还是比照实际收入），比照项目不一致（公务员收入项目比教师绩效工资多，包括年终奖、加班费、饭补等），同一项目的标准差异大（公务员标准高于教师），致使部分地区实施绩效工资后教师和公务员平均工资水平仍有较大差距。

（三）各地绩效工资项目与标准差异较大，区域性教师收入差距拉大

由于国家政策中缺乏对绩效工资总体水平、主要项目及其基准的明确规定，各地往往根据当地财政实力来决定发放标准，造成各地绩效工资项目数量和标准差异较大，并在一定程度上导致教师收入的区域性差距拉大。东中西部地区之间，东部地区教师月基础性绩效工资最低标准也在1300元以上，而中西部最低仅在400元左右；省际，年人均绩效工资，贵州省约为1.64万元，湖南省约为1.36万元，仅为上海和北京市平均水平的1/5和1/3左右；农村学校教师补贴，贵州省平均在30～80元/月，湖南省平均在30～400元/月，两地农村学校教师补贴最高年差达3840元；同一省内、同一市内各区县之间，以四川省成都市为例，年均绩效工资标准最高的区县与最低的区县差距达两万多元；贵州省内人均年绩效工资水平最低的区县仅为1.12万元，最高的区县为2.72万元，相差2.4倍。

二、义务教育教师绩效工资改革

难以有效推进的原因分析

作为一项牵涉面广、力度较大的全国性改革举措，绩效工资政策落实困难的原因是多方面的。其中，未能建立科学合理、健全有力的财政保障机制，中央财政支持力度严重不足，省级统筹责任不清，财政保障的责任重心层层下移到财力薄弱的县级财政，是造成绩效工资政策落实迟滞、低水平兑现等问题的关键性原因。

（一）中央与地方分担机制未建立，中央财政支持力度不足，地方配套困难凸显

目前，绩效工资政策没有建立起一个科学合理的中央与地方分担机制，中央财政尽管做了较大努力，但投入数额十分有限。2009年，中央财政用于支持各地落实绩效工资政策的资金总额为120亿元，平均到每省约为4亿元，平均到941万名农村义务教育教师只能实现100元/月/人。这一标准对于切实改善长期收入微薄且与城市教师和公务员差异巨大的农村教师待遇而言仅是杯水车薪。调研中，各省普遍反映实现绩效工资需40～70亿元，有的中西部大省如湖南需高达91.8亿元，［1］安徽高达84.3亿元［2］，除去中央支持外，缺口达数十亿元。由于中央投入资金额度有限，