监管机构与投资者保护

摘要

在金融国界日益模糊、投资者范围日趋扩大的环境下，投资者保护问题成为全球共同关注的话题。随着监管机构和投资者保护这对重要概念的联系日趋紧密，投资者利益的行政保护作为投资者保护的重要渠道如何发挥作用值得深入研究。中国证券投资者保护基金有限责任公司的成立更将投资者的利益保护问题提上日程。对此，监管机构如何为投资者权益提供及时、有效、全面的保护逐渐走入人们的视野。本研究报告立足中国证券监督管理部门的监管现状，借鉴国际成熟市场的先进经验，试图为监管机构构建投资者保护制度提出些许思考。

本研究报告分为三部分：

绪言部分，问题的缘起。从监管机构与投资者保护的关系入手，分析监管机构对投资者权益的保护现状，进而确定本文的研究思路。

第一部分，指出保护投资者利益是监管部门的主要目标之一。从投资者权益的范围以及投资者与监管机构的关系入手，指出监管机构保护投资者权益的必要性。并从全球范围内选取了几个典型的证券监管机构，如美国证券交易委员会、英国金融服务监管局、韩国金融监督委员会和金融监督院、香港证监会和中国证券监督管理委员会等来证明大多数国家的监管部门都将保护投资者利益作为其重要宗旨。

第二部分，指出监管机构在具体监管过程中保护投资者利益的举措。首先，监管机构在制度设计上，将保护投资者作为重要的价值取向。通过对发行主体、上市公司和中介机构的监管来实现对投资者权益的全方位保护。借鉴成熟市场的监管经验对我国的监管实践中出现的问题进行分析，进而指出完善投资者利益的具体建议。

第三部分，指出监管机构积极推进投资者保护的外部环境建设。监管机构应积极推动资本市场诚信文化建设和投资者保护法制建设，加强对投资者的教育，加强对市场行为的监控、净化资本市场环境。

结论部分，指出制度的关键在于运行。只有在制度完善的基础上加以落实，才能真正把“投资者保护作为我们工作中的重中之重”这一理念贯彻始终。

目 录

绪 言 (1)

一、证券监管机构与投资者权益保护的关系 (2)

（一）投资者、投资者权益、投资者权益保护 (2)

（二）保护投资者利益是各国证券监管机构的主要监管目标之一 (4)

1、美国证券交易委员会 (5)

2、英国金融服务监管局 (5)

3、韩国金融监督委员会和金融监督院 (6)

4、巴西证券交易委员会 (7)

5、香港证监会 (7)

6、台湾金交所 (7)

7、中国证券监督管理委员会 (8)

二、证券监管机构在具体监管过程中保护投资者利益 (10)

（一）在制度设计方面，将保护投资者作为重要的价值取向 (10)

（二）从监管的全过程保护投资者利益 (11)

1、对发行主体的监管 (11)

2、对上市公司的持续监管 (15)

3、对中介机构的监管安排 (21)

三、监管机构积极推进投资者保护的外部环境建设 (26)

（一）诚信文化建设 (26)

1、要加强政府信用体系构建，打造诚信政府 (27)

2、强化上市公司诚信意识，加大对失信行为的打击力度 (27)

3、强化中介机构对投资者的诚信责任 (28)

（二）投资者保护诉讼制度 (29)

1、民事诉讼 (30)

（1）以投资者个人为原告的诉讼 (30)

（2）不以投资者个人为原告的诉讼 (34)

2、证券行政诉讼 (35)

3、证券刑事诉讼 (36)

（三）开展投资者教育 (38)

1、专项投资者保护教育工作 (39)

2、设立投资者保护基金，构建投资者保护的长效机制 (41)

（四）加强对市场行为的监控、净化资本市场环境 (42)

1、加强证券执法工作 (43)

2、加强对公开发行非上市公司的监管 (45)

结 论 (47)

参 考 文 献 (48)

绪 言

2005年8月30日，中国证券投资者保护基金有限责任公司登记成立，在证券公司被撤销、关闭和破产或被证监会采取行政接管、托管经营等强制性监管措施时，按照国家有关政策对债权人予以偿付，这是我国证券投资者合法权益保护的一个重要里程碑，标志着中国证券投资者保护工作进入一个新的阶段。但是，我国证券市场投资者保护工作仍然任重道远，上市公司大股东和管理层侵害中小股东利益的现象时有发生；公司内部人控制问题严重；中介机构的欺诈行为数见不鲜等，林林种种都是侵犯投资者权益的客观表现，也构成投资者利益保护中亟待解决的问题。

国内外不乏研究投资者保护的著作、论文和报告，然而这些研究成果多从法律角度和经济学角度入手，真正从监管机构角度出发研究投资者保护问题的研究在国内尚处空白。证券监管机构作为投资者保护队伍中不容忽视的重要力量，本课题拟对监管机构在投资者保护中的功能和作用进行专门研究，对证券监管机构对投资者的保护制度进行梳理、总结，试图对我国投资者保护工作提供客观、全面的参考。本文采用比较研究方法，对国外成熟市场监管机构对投资者保护的做法与国内的相关制度进行对照，试图借鉴国外有益经验。还采用历史研究方法，梳理从中国证监会成立至今，在投资者保护方面所做的孜孜不倦的努力，渐显投资者利益保护制度日益完善的进程。进而得出监管机构只有建立起全面的保护机制，才能真正提高保护投资者的水平，夯实市场发展的基础，确保我国证券市场的长期健康、稳定发展的结论。

一、证券监管机构与投资者权益保护的关系

（一）投资者、投资者权益、投资者权益保护

《布莱克法律词典》指出：狭义的投资者1是指购买证券或其他财产的人，希望从中获利且不耗尽本金（A buyer of a security or other property who seeks to profit from it without exhausting the principal）。广义地说，就是那些以追求利润为目的的花钱的人（Broadly ，a person who spends money with an expectation of earning a profit）。

在我国，证券投资者是指以盈利为目的，买卖证券承担证券投资风险并行使证券权利的主体。在最高人民法院《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》中，投资者“是指在证券市场上从事证券认购和交易的自然人、法人和其他组织。”2也就是投资人以货币资本在证券市场上买卖股票、债券、基金凭证等有价证券，以及这些证券的衍生工具，以期获得收益或者卖出证券及衍生工具以赚取市场差的自然人、法人或其他经济组织。

证券投资者因其所处阶段、参与投资形式的不同，而具有不同的表现形式。以投资者在证券投资过程中的身份和法律地位不同，投资者可以分为三类：1、在投资之前，为潜在的证券投资主体，是普通的自然人和法人；2、在投资过程中，表现为证券买卖的当事人，是证券交易人；3、在证券持有过程中，则表现为静态的证券持有人。当购买的证券表现为股票时，证券持有人即为股东；当购买的证券品种为债务凭证时，证券持有人为债券持有人。以投资者是否直接参与投资，通常可分为一般投资者和特殊投资者。一般投资者通常为股东和债权人，特殊投资者通常为委托人、基金持有人等。投资者也可分为正常情况下的普通投资者和特殊情况下的投资人（如破产当事人）。3然而，无论表现为何种形式的投资者、无论投资处于哪个阶段，投资者的合法权益均可能遭到来自不同方面的侵害，在投资之前，可能受到潜在融资方的不实误导；在投资过程中，其利益可能受到来自大股东的侵害。尤其对力量弱小的中小投资者来讲，其合法权益更容易

1下文中的投资者仅指狭义的投资者，即证券投资者。

2李国光、贾纬编著：《证券市场虚假陈述民事赔偿制度》，法律出版社，2003年4月版。