驻京办现象中的中央与地方博弈行为分析

驻京办现象中的中央与地方博弈行为分析

摘要：本文对驻京办这一现象进行深入研究,分析了驻京办现象背后中央与地方进行的博弈,特别是非合作性博弈所产生的一系列消极后果,并从利益驱使、权力分配等角度对中央与地方进行博弈的原因进行了解读。最后,笔者基于对驻京办现象与原因的分析，提出了一系列的可行性策略,希望对我国驻京办的改革与发展提供一定程度的借鉴,同时也有助于理顺我国新时期的中央与地方关系。

关键词：驻京办、央地、博弈

一驻京办现象概述

我们知道,秦朝统一天下后,秦始皇加强了中央集权,但也实行了分级的行政制度,即推行郡县制。地方为了能够及时了解中央的动向、联络中央部门,纷纷在京设立临时的办事处。最早在汉朝的驻京办被称为“邸”。

作为政府的一种派出性机构,驻京办本身有自己的组织结构。在领导体制方面,大部分的省级驻京办均是由省级人民政府委托办公厅直接领导，负责人也是由主管常务工作的副省长、副秘书长或办公厅主任担任。在组织设置方面,各驻京办大致相同,基本都包括办公室、秘书、经济信息、联络、接待等职能部门。

在管理体制上,各驻京办一般为双重管理:既接受国务院相关部门的领导,又对派出地的地方政府负责。由国务院机关事务管理局负责管理各省市区政府驻京办事处的工作,比如党建、思想政治工作、廉政建设等。然而，各驻京办主要隶属于派出地政府,主要业务也由其管理和协调。而且“山高皇帝远”各地方政府根本无法对其实施有效的监管。再加上我国目前尚未出台相关法律加以规范。驻

京办实则处于一种“三不管”的真空状态,即中央管不了、地方管不到、人民管不着,从而成为活跃于整个体制之外的“小体制”。

二驻京办现象中央地非合作博弈的后果分析

博弃可以理解为参加竞争的各方为了使自身利益最大化而采取的策略,博弈的根本目的是为了实现决策者自身最大的利益。中央与地方的博弃可以概括为:当中央政府对地方驻京办睁一只眼闭一只眼的时候,地方政府便使驻京办保存下来,并通过多种途径向中央竟取发展所需要的资源;但当驻京办的运作逐渐偏离正轨且受到社会的不满时,中央便决定对其进行清理,以维护中央的权威。地方政府一方面遵守中央的决定,另一方面则采取变通的办法让驻京办保留下来。

中央与地方都是为了使自己的利益最大化,其结果便呈现出一种“非失即得”的特征:地方政府为了各自的利益而纷纷向中央竟取资源和权力,往往会影响到中央的权威甚至整体的利益;而中央一旦加强了对地方赖以发展的资源的控制,必定也会损害地方的利益。其所体现的中央与地方的博弈就是一种非合作的博弈。

1中央决策逐渐部门化。在我国当前的政治体制下,很大一部分行政法规和政策都是由某些行政部门制定并加以执行的，这种体制最直接的弊端就在于决策部门化。行政部门力图通过国家法律、法规、来巩固和扩大本部门的各种职权以及各种既得利益。

2滋生权利寻租与灰色交易。大部分驻京办的作用集中在两个方面,即向一些部委跑项目、跑资金还有服务本地进京的官员和其家属。相应地,驻京办的腐败也集中在这两个方面:一是对一些部委的实权人物实施公关，二是接待派出地的领导及其家属。

3强化地区间发展的不平衡。对于地方政府来说,当制约其发展的资源和权力集中在中央时,它们必须通过相互之间的竞争来获取,那么具有先天优势并得到后天优惠政策的地区便在竞争中占有优势地位。在这种情况下,地区之间发展的差距将不断拉大。

三中央与地方博弈的原因分析

1中央政府权利过于集中。利益是一切政治主体开展政治活动的根本出发点。

中央政府掌握了两个对于地方政府来说“含金量”很高的权力:财政的转移支付权和项目的审批权。我国在对地方政府党政领导干部的选拔任用上一直遵循着党管干部原则，并形成了以自上而下的委任制为主的干部选拔任用制度，中央政府逐步形成了对地方的约束。

2地方政府权利的自主性与扩张性。当地方政府利益的地方化逐渐明朗化时,其与中央政府的相互制约关系也相对明显。为了在权力的制约关系中维护和强化这种共同利益的支配地位及其效用,地方政府也不得不与中央政府展幵博弃,主动要求中央下放更多的权力。地方政府权力的扩张性也源于地方主导利益的异化。在这两种完全对立的利益的驱动下,地方政府具有更强烈的冲动来与中央展开博弃。

3单一的政绩考核方式。虽然中央对地方政府提出了很多方面的考核指标,但是唯一能够看得见经济数量和规模的增长的通常职能采用GDP作为量化工具,这样,中央考核地方官员政绩的方式在实际执行过程中就异化单纯以GDP的数量增减作为考核的主要指标。中央考核地方政府官员的方式的异化也带来了地方政府政绩观的异化,而这种异化的政绩观使得地方政府官员的行为越来越脱离公共利益的目标,其与中央政府的博弃行为更加明显。

4分税制改革使得地方政府在财权和事权方面出现了严重的不平衡。经过1994年分税制改革后,中央大大提高了敛财能力,其掌握的财政资源相当丰厚,而地方财政却陷入困境。与此同时,中央又不断下放权力给地方,让地方承担了更多的职能,从而令地方不堪重负。结果,地方政府不得不寻找新的财政收入来源,如向中央索要财政资金获取政策支持，这也是造成央地博弈的一个重要原因。

1999-2008全国财政收支结构表单位：%

资料来源：根据国泰安研究服务中心宏观经济数据库相关数据

四构建和谐的央地关系

1治标——改革驻京办

（1）以立法对驻京办进行约束。我国应该尽快出台相关的法律法规,对驻京办的准入条件进行合理的限定,按照派出地政府所占的地域面积、拥有的人口数量、经济发展状况等因素将地方政府设立驻京办的门滥提高,从而严格限制驻京办规模的膨胀一般来说,应该只允许省、自治区、直辖市一级的地方政府设立驻京办,坚决取缔市以下的地方政府设立的驻京办。不过,对于偏远地区及经济发展较为落后地区可适度放宽条件。（2）促进驻京办的职能转型。我国的驻京办必须重新定位,实现相应的职能转换,要从“跑部钱进”、迎来送往、截访维稳、招商引资转向承担更多的公共服务职能,从而回归其本位。重点发挥其表达地方利益和传达中央政策的功能、宣传地方政府形象的职能、服务地方经济和社会事务的职能。（3）加强对驻京办的监督。总体上,我国在管理驻京办问题上往往忽视了所在地政府和派出地政府部门的监管职责,赋予了驻京办太多的自主权,结果导致了驻京办运作的混乱。应该说,驻京办出现如此之多的腐败乱象及职能异化,与其所受的监督的缺失有很大关系。相应地,要克服驻京办所产生的弊端,必须完善相应的监督机制,通过权力的制衡来实现驻京办的规范运转。

2治本——从体制入手

（1）明晰央地权限，并使之进一步规范化。我国的宪法和法律对中央与地方以及地方政府之间的权责进行了一定的区分,但是这种区分并不是很明确,当务之急是要在遵循宪法的原则和科学化管理的要求,使中央与地方之间的权限划分更加合理化。（2）完善中央对地方的监控体系。一方面,应该强化中央对地方的硬性监督,主要是指构建多元化的地方权力监督体系;另一方面,应该完善中央对地方的软性的监控,这主要是指改革当前的干部管理体制及相应的政绩考核体系。（3）完善财政税收体制改革。遵循公共财政的要求,且照顾到区域发展的不平衡性,中央应该在不弱化其税收宏观调控能力的前提下,授予地方一定的税收立法权。对于一些地方性税种,各地方政府的权力机构可以根据需要,从实