生态效益补偿制度

引言自然资源既有经济效益，又具有生态效益，且生态效益大于经济效益。

正因为自然资源具有生态效益，在维持生态系统平衡方面起着重大的作用，所以我们有时称自然资源为生态资源。

保护自然资源的生态效益，就是保护生态环境，保护人类的生存、发展的前提和基础。

但在社会经济活动中，自然资源的生态效益、生态环境的价值和特点并没有得到全面的认识和充分体现，生态环境保护和利用的外部效应突出，保护和受益脱节现象显着，“公地悲剧”普遍存在。

在自然保护区等重要生态功能区的保护方面，国家并没有对自然保护区为保护生态环境而经济利益受损的主体给予合理的价值补偿；在流域生态保护方面,上下游之间存在着保护效益的无偿占有、或者破坏代价的不合理承担。

这些问题不解决，将会影响人们保护生态环境的积极性，国家生态安全问题将会日益严重,洪水、干旱以及沙尘暴等灾害将严重威胁着国家和区域的可持续发展。

在这些问题中，一个共同的特点是:要保护生态环境，就必须在保护中调整相关方的经济利益关系，或者说是通过调整经济利益来激励保护行为，仅仅依靠行政管制手段是很难奏效的。

需要建立以调整相关方经济利益关系和激励为目的手段来解决，这就是生态效益补偿机制。

从环境经济学角度看，它是一种将社会经济活动产生的环境正外部性和负外部性内化的机制，是一种激励保护行为的手段，同时兼有融资功能；从环境法学角度看，它是通过制度化设计规范人们的生态环境保护行为，协调其背后的利益关系，促进社会公平的工具。

我国自90年代初期以来，已经在广西、江苏、福建、辽宁、广东、河北、云南等地进行过征收生态效益补偿费的试点工作，有些地方制定了征收生态效益补偿费的管理办法；征收生态效益补偿费是环境资源有偿使用原则的重要体现,是生态效益补偿的一个阶段，因而是生态效益补偿的重要内容。

在国家经历了影响全国范围的三件生态环境大事件后①以及1998年森林生态效益补偿在法律上的确立，人们认识到单单针对资源利用的负外部性进行的征收补偿费制度，还不能保护无辜受损者的利益,也不能从根本上遏制生态环境继续恶化的趋势。

更多的应该考虑重要生态功能区、生态环境脆弱区与我国最贫困区重合性的现实，对这些区域居民资源保护行为进行补偿，以激励这种正外部性行为。

于是生态效益补偿的探讨从征收生态效益补偿费转到了对保护、建设生态环境的主体进行补偿,以激励生态效益的足额持续供给。

但目前在全国推广生态效益补偿面临着许多问题：一是除了《森林法》对生态效益补偿作了原则性规定②外，我国环境保护法没有对此提供法律保障，导致各地出台的管理办法在补偿主体、补偿对象、补偿标准等方面存在不一致现象。

二是理论界对生态效益补偿认识模糊，对外国生态效益补偿的理论发展现状尚缺乏全面探讨；对国内生态效益补偿的具体做法缺乏足够的理论关注。

因此，从理论上阐明生态效益补偿的内涵，①三件生态环境大事件指1997年黄河断流200多天、1998年长江水灾和2000年影响到北京地区的沙尘暴，是中央政府关注重要生态功能区和生态脆弱区的贫困问题和生态保护问题的直接原因，并导致中央政府正式启动退耕还林（还湖还草）、天然林保护等生态工程。

② 1998年我国修改的《森林法》规定：“建立林业基金制度，国家建立森林生态补偿基金”。

第一次以法律的形式明确地规定了森林生态效益补偿制度。

但如何操作没有具体的实施细则。

分析生态效益补偿法律关系的特征，并针对我国目前生态效益补偿立法存在的问题，提出完善的措施，将对构建生态效益补偿法律制度提供参考。

理论研究是对前人研究成果的批判与继承上不断完善的，生态效益补偿的研究也不例外。

由于生态效益补偿是个比较新的课题，国外目前的论述不是很多。

国内有一些学者开展了一些有益的探索和研究。

总的来说，从环境经济学角度研究的较多，且研究的重点集中在森林生态效益补偿，如森林生态效益补偿的计量评价和计量模型，森林生态效益的交互作用及叠加效应，森林生态效益补偿依据、补偿标准、补偿范围、补偿办法以及基金管理方法等方面。

对生态效益补偿从环境法角度探讨的文章有《生态补偿的法律制度化设计》、《论我国森林法上生态补偿制度的完善》、《生态补偿的法律关系及其发展现状和问题》等，探讨这方面问题的学术专着目前还没有出现。

这些理论研究启发了作者的思维，为本文的写作提供了基础。

但对许多问题作者有不同的看法。

生态效益补偿法律含义的界定是展开生态效益补偿法律制度研究的逻辑起点，但其定义尚未统一。

不同学科的学者囿于自身研究领域，对生态效益补偿的理解侧重点各有差异。

生态学多从生态系统的整体性出发，强调的是生态系统的自我恢复或人为修复，常用“自然生态补偿”。

而经济学则多从社会经济效益最大化出发，强调的是成本与收益的均衡，主要以庇古税理论或科斯定理来定义生态补偿。

生态学和经济学上的生态效益补偿理论为法学上生态效益补偿含义的界定提供了理论基础，但法学上的生态效益补偿应从公平和正义、权利和义务的角度来定义。

作者认为，生态效益补偿是指为了实现生态系统生态功能的持续供给和社会公平，国家对导致生态功能减损的自然资源开发或利用者收费（税）以及对为改善、维持或增强生态功能为目的而作出特别牺牲者给予经济和非经济形式的补偿。

该定义指出了生态补效益偿的目的、主体、依据、形式和阶段。

对于生态效益补偿法律关系的客体，我们认为，它既不是生态效益，也不是自然资源或环境，而是生态效益补偿行为结果。

在“抑损性”生态补偿中，国家享有要求自然资源的合法开发利用者缴纳生态补偿费的行为结果，同时自然资源的合法开发利用者也有应当作出缴纳行为的结果；在增益性生态补偿中，生态调节性功能的有意提供者、特别牺牲者也有要求国家作出补偿的行为结果，国家亦应有向其作出补偿的行为结果。

只有当补偿行为完成并产生一定的结果，生态补偿法律关系中主体的权利义务才得以体现和实现。

在生态效益补偿的研究中，关于生态效益补偿的理论基础或理论依据问题，目前主要有两种观点：一是劳动价值理论，二是外部性理论。

但我们认为，这只解决了生态效益补偿的经济学基础，是不全面的。

笔者认为，应从生态学、经济学、法学角度寻找其理论依据。

生态效益补偿实质上是一种利益协调，也是一种矛盾协调。

“利益协调可以通过经济途径、观念途径、制度途径等多条途径予以实现。

与利益协调的经济协调和观念协调不同，利益冲突的制度协调是指针对利益关系直接进行协调，是通过对人们之间利益关系的重新定位和对人的利益行为范围的限制来实现利益协调的。

从人类社会利益协调的历史来看，利益冲突的利益协调通常是以国家协调的形式表现出来的，利益协调是国家的重要职能。

在对社会利益冲突的制度协调中，法律制度是其中核心的内容之一。

通过法律机制的协调，可以有效降低政策协调、经济协调和观念协调的主观随意性，从而最大限度地保持利益制度和整个社会的稳定。

”①强调法律制度在生态效益补偿中的重要性和权威性，对于整个生态保护和建设的可持续发展具有至关重要的意义。

然而，我国生态补偿规定大多是政策层面的，而且政出多门，未形成完整统一的向社会公布的政策文件，这给生态效益补偿活动的展开带来诸多障碍和限制。

实践证明有必要及时将其上升为法律规范，“补偿政策法律化”使补偿制度名副其实地成为使受损权益得到恢复和弥补的一种法律手段和法律制度。

针对我国目前法律体系存在的诸多问题，作者认为应该从环境保护法结构和内容上下功夫。

最后，还需要说明的是，本文所研究的生态效益补偿制度是定位于环境保护法的基本制度范畴的。

当前有关生态效益补偿制度的理论研究和实践没有将其置于环境保护法的框架下进行。

②有关环境保护和资源管理方面的收费非常混乱，计划、经贸、财政等经济发展部门和国土、林业等资源管理部门对生态效益补偿都有管辖权，以部门内部的利益为中心，各部门之间的政策、程序和方法各不相同，没有规范和协调，各行其是，使环境保护主管部门的工作处于被动的局面，造成环境管理低效、乏力。

本文的观点是：生态效益补偿制度的实施应当在环境保护主管部门统一指导、监督和协调下，相关各部门依据自身的实际情况制定生态效益补偿规划，报环境保护主管部门批准和备案，作为生态效益补偿资金申请、拨付或合约的依据；接受环境保护主管部门对生态效益补偿成果的评估和验收。

生态效益补偿制度的建立和环境保护管理体制改革是同时并进的过程。

1生态效益补偿制度的相关概念分析生态效益补偿制度是建立在环境经济学、生态学、环境法学等理论基础之上的一种合理的制度模式。

在讨论这些理论基础之前，有必要对生态效益补偿制度涉及的基本概念的含义作分析。

生态效益补偿制度的提出虽然已有十多年，人们对它的研究也从未停止，要求建立生态效益补偿法律制度的群众呼声也越来越高，但是在实际生活中的实施却举步为艰，面临许多困难。

究其原因，我们认为，是因为人们对什么是生态效益补偿似乎至今仍没有一个明确的、权威的解释。

换言之，我们对生态效益补偿的真正涵义这一基本问题还没有统一的认识。

法律事物和法律现象的涵义或概念是整个法律大厦的基础，“如果我们试图完全否弃概念，那么整个法律大厦就会化为灰烬。

”③某一具体法律事物的确切涵义对于其实施的作用同样是基础性的。

对生态效益补偿的概念没有统一的认识，必然导致生态效益补偿法律制度的性质、目的、范①孔凡斌, 魏华. 森林生态保护与效益补偿法律机制研究.干旱区资源与环境, 2004, 18(5):112－118页②例如《退耕还林条例》第6条规定：国务院西部开发工作机构负责退耕还林工作的综合协调，组织有关部门研究制定退耕还林有关政策、办法，组织和协调退耕还林总体规划的落实；国务院林业行政主管部门负责编制退耕还林总体规划、年度计划，主管全国退耕还林的实施工作，负责退耕还林工作的指导和监督检查；国务院发展计划部门会同有关部门负责退耕还林总体规划的审核、计划的汇总、基建年度计划的编制和综合平衡；国务院财政主管部门负责退耕还林中央财政补助资金的安排和监督管理；国务院农业行政主管部门负责已垦草场的退耕还草以及天然草场的恢复和建设有关规划、计划的编制，以及技术指导和监督检查；国务院水行政主管部门负责退耕还林还草地区小流域治理、水土保持等相关工作的技术指导和监督检查；国务院粮食行政管理部门负责粮源的协调和调剂工作。

没有环境保护主管部门的负责和参与。

③ [美]E.博登海默.法理学、法律哲学和法律方法.邓正来译，北京：中国政法大学出版社，页围的模糊性和不确定性。

因此，正确认识生态效益补偿的涵义是建立生态效益补偿制度首先要解决的问题，只有这样，才能确定制度的其它有关环节。

1．1 生态效益的界定生态效益原本是一个生态学上的概念，而且随着生态科学的发展，这一概念在不同的侧重点和语境条件下，出现了不同的概念表述，在内涵上有交叉但又有些许差别①。

按照现代生态科学界的通说，生态效益是指“生态系统及其影响所及范围内对人类社会有益的全部效用。