关于建立森林生态效益补偿基金制度的探索

关于建立森林生态效益补偿基金制度的探索

森林具有生态、经济、社会三大效益。随着近年来全球生态环境的急剧恶化，森林生态问题也引起了全社会的共同关注。人们由于关注环境，进而关注森林，森林的生态效益已经取代经济效益排在了首位。由于森林的开放性，森林的生态效益是面向全社会的，创造森林生态效益的劳动价值不能通过市场交换得到补偿。因此，研究生态效益补偿问题非常必要，切实可行的办法是建立森林生态效益补偿基金制度。

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森林有两种主要功能：一是有形产品（如木、竹、林副特产品等），它有成本，也有价值，可以进入市场交易，森林经营者从而实现经济利益回报，称为经济功能。二是森林的无形产品（如保持水土、涵养水源、净化空气与水质、美化环境、提供游憩场所等），因为它没有价值载体，不能进入市场买卖交易，称为生态功能。这种功能长期被社会所忽视。长期以来，森林生态效益得不到补偿，因而制约了林业的发展，特别是制约了生态公益林的发展。随着社会经济的发展，森林的生态效益越来越为社会公众所认识。市场经济条件下，因为培育这类森林也投入了资本和劳动，森林生态效益理应得到经济补偿。森林分类经营政策的实施，使森林生态效益补偿实施的条件日趋成熟，新《森林法》有关条款为森林生态效益补偿提供了法律保障。

一、我国森林生态效益补偿现状及存在的问题

1998年修正的《森林法》中明确规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护和特种用途林的森林资源，森林的营造、抚育、保护和管理，森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪做他用”。从2001年起，为了加强重点防护林、特种用途林的保护和经营工作，提高经营者的积极性，国家林业局在全国11个省区，进行森林生态效益补助资金发放试点，已有部分省、市出台了生态公益林建设和补偿办法，开始着手研究和制定森林生态效益补偿费（税）实施细则。尽管如此，由于森林生态效益补偿本身所涉及问题的复杂性，在实践中仍存在不少问题和不足。

1、森林生态效益补偿标准难以确定。森林经营者私人为社会提供生态服务产品的边际收益小于社会边际收益，导致森林供给不足。为解决森林有效供给问题，应为森林经营者提供额度为社会边际收益与私人边际收益之差的额度补偿。但在现实中，要确定私人边际收益和社会边际收益是十分困难的，目前对森林生态效益的计量和补偿额度的测算方法还没有统一标准。

2、森林生态效益补偿基金运作途径难以确定。森林生态效益补偿基金运作的重点和难点是森林生态效益补偿基金如何测算和征收？森林生态效益补偿基金的使用范围如何确定？由于森林生态效益补偿基金是对森林生态效益这一“无形资产”价值进行测算，其受益对象广及社会，难以确定具体单位并准确加以量

化，对于不同的森林环境服务功能的补偿究竟是征收补偿税，还是补偿费，或者由政府在财政预算中做出专门安排，还有待深入研究。

3、森林生态效益补偿基金的筹集和使用管理缺乏严肃性。虽然，《森林法》修正案中明确规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，……森林生态效益补偿必须专款专用，不得挪做他用”。但从目前各地所实行的森林生态效益补偿制度来看，都是以《办法》或《条例》的形式来实施的，对森林生态效益补偿基金的筹集、使用管理过程中出现的不规范行为，缺乏明确具体的处罚规定和约束力。

4、我国生态公益林建设资金严重不足，要求建立森林生态效益补偿金制度。从我国生态公益林建设的实践来看，生态公益林建设资金严重不足，主要体现在三个方面：一是建设初期的造林费用，由于投入有限，截止1998年，全国林业十大生态工程实际完成中央投资20多亿元，仅占规划中央投资的22％，占规划总投资的3.9％，平均每亩造林费用中央投入仅3.5元，与实际造林成本100元以上差距甚大；二是投入的森林管护费用，一方面严重不足，另一方面却又投入错位。管护费用投入微不足道，带来的问题是造林多，成活少，成林更少；三是对经营生态公益林的集体或个人投入的补偿，由于没有资金渠道，一直没有实现，严重影响了生态公益林经营者的积极性。

二、建立森林生态效益补偿基金制度的必要性

1、建立生态公益林体系，保护和改善生态环境，维护国家生态安全是当今社会和经济发展的迫切需要。森林是陆地生态系统的主体，具有多种生态功能，森林的兴衰与生态环境的好坏密切相关。目前我国的生态环境呈现局部好转但整体日益恶化的趋势，主要表现为水土流失严重、草原退化、土地沙化、水资源短缺、水旱灾害严重。

2、建立生态效益补偿基金制度是实施生态公益林体系建设的重要保障。生态林业的本质涵义是生态与经济协调发展的林业，基本特征是人类和森林生态系统的和谐。生态公益林的生态效益是以森林群落发挥整体作用的形式显现的，活立木是生态效益的主要载体。由于生态公益林只准营造而不准进行商业性采伐，使其所属的经营单位或个人不但不能从长期经营中获得直接经济收益，而且还要为生态公益林的保护、管理付出必要的人力、财力和物力。没有适当的补偿，这种公益性经营是难以为继的。社会对生态公益林的经营者给予合理的经济补偿，是建立生态公益林体系，优化森林资源配置，使森林三大效益有机统一，实现林业可持续发展的战略。

三、建立森林生态效益补偿基金的可行性

1、我国经济实力的迅速提高为建立森林生态效益补偿基金提供了物质保证。国力的增强为建立森林生态效益补偿基金制度提供了比较坚实的经济基础。

2、国外制定的森林生态效益补偿规定和办法为我国建立森林生态效益补偿基金制度提供了可借鉴的经验。世界经济发达国家同时也是林业发达国家，他们

都非常注意发挥森林的生态效益作用，重视对生态环境的投入，欧美日等发达资本主义国家在生态公益林方面的经济补偿既有法律的保障，还有切实可行的办法。如日本“森林法”规定：国家对于划为保安林（即生态公益林）的森林所有者，国家要补偿其由于被划为保安林而遭受的损失；德国黑森州“森林法”规定：如林主的森林被宣布为防护林、禁伐林或游憩林，或者在土地

保养和自然保护区范围内，颁布了其他有利于公众的经营规定或限制性措施，因而对林主无限制地按规定经营其林地产生不利，则业主有权要求赔偿。在加拿大，森林公园、植物园、狩猎场、自然保护区等以森林为主的旅游部门，必须在其门票收入中提取一定比例补偿给育林部门。

综观世界各林业发达国家，他们通过政府对林业的补贴和收取生态效益补偿等办法，解决了营造森林经费不足的问题，他们的森林覆盖率要比其他国家高得多，有效地促进了生态环境的改善。

四、森林生态效益补偿基金制度的出路与对策

㈠建立森林生态效益补偿基金应注意的几个问题

1 建立森林生态效益补偿基金制度需要遵循价值规律和市场经济规律。在森林生态效益补偿研究中，关于森林生态效益补偿的理论依据问题，目前主要有两种观点：一是劳动价值理论，二是外部性理论。前者认为，在森林的形成过程中凝结了人类劳动，因而具有价值，应通过市场或其他方式实现森林生态价值的补偿。外部性理论认为之所以要对森林生态效益进行补偿，是因为森林生态效益对人类是有效用的，且森林生态效益不可储藏和移动，具有公共物品的特点，无法通过市场获得回报。其实质就是社会边际收益与私人边际收益和社会边际成本与私人边际成本的背离。庇古认为在此情况下，市场调节将出现失灵，主张通过政府征税的办法来解决外部性问题。消除外部性还可有多种方式加以选择，科斯方法通过产权方式加以解决，认为在产权明晰和交易成本为零的条件下，外部性完全可以通过市场交易加以解决。

2、森林生态效益补偿基金制度的确立，给现存的林业运行模式注入了一支润滑剂，也从法律上给现行林业收费体制即林业基金制度提出一项新的挑战。为此，在对补偿金如何进行补偿，如何操作，如何具体化上就要把握一个简单而实质的基本原则，即“谁收益，谁补偿”，“谁经营，补偿谁”；由于各地的社会经济发展水平不同，各种公益林造林、抚育、管理的成本不同，公益林生态效益补偿法律、行政法规的设计宜粗不宜细。对于类型不同的公益林执行的补偿标准可在法律、行政法规的指导下，通过地方法规地方规章或规范化文件的形式进一步具体化。

3、森林生态系统环境服务功能是客观存在的，它不受经营主体性质的影响，因此，森林生态效益补偿基金的发放对象应是所有公益林经营者。同一地区对于国有林、集体林和私有林主体，同样的森林资源结构和功能应给予相同的补偿标准。实践中，特别要关注农民这一弱势主体的合法权益；所有的森林都具有生态