威尔逊行政学理论浅析

威尔逊行政学理论浅析

祁翔

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉 430072）

【摘要】作为行政学的开山之作《行政学研究》的发表，标志着美国行政学的诞生。威尔逊的《行政学研究》一文中蕴含着丰富的行政学思想，本文对其内容进行分析和认识，并在分析的基础上探讨威尔逊行政学理论对我国行政管理的理论和实践启发意义。

【关键词】威尔逊；行政学研究；行政学

了政府管理的重要性，而更在于他从新的角度来探讨和思考行政与政治、宪政的关系，当然这也是建立在对当时理论和现实的认识的基础上的。另一方面来说，我们看待威尔逊的理论也不能仅从现代行政管理的发展出发，如果我们只是从现在行政管理理论发展的角度来鸟瞰威尔逊的理论就过于狭隘了《

。行政学研究》之所以被视为经典著述，威尔逊被视为行政学的鼻祖，的确是有它深刻的时代背景和社会历史原因的。19世纪末、20世纪初西方资本主义国家政府职能扩张、行政权力扩大，科学管理运动的影响，还有相关学科的发展特别是政治学和政府行政的实践都对行政学的研究提出了要求。在这样的大背景下，美国当时正受着“腐败” 和“低效率”这一政治现实的困扰，并迫切地呼唤政治改革。随着工业化和城市化的进程，“权钱交易”、收买拉拢国会议员以图操纵国会的决策，致使各级立法机关声名狼藉。威尔逊曾严厉批评国会制度的无效率和混乱，要求有一个更负责任的政府。在威尔逊看来，“巨大的权力和不受限制的自由处置权限”是“承担责任的必不可少的条件”。不管是在大的社会历史背景下，还是在当时美国的环境都提出了对行政学研究的必要，威尔逊的理论正是在这样的情况下提出的，所以我们在学习的研究威尔逊行政学说理论时也应该将它放在特定的社会历史背景下来看待。

二在《行政学研究》发表后，有人认为威尔逊理论只“是很一

般、很宽泛和很模糊的”，“并没有进行实际的行政研究”，威尔逊本人也谦虚的说：“只是提供了研究的思路”，但正是这种研究的思路促使行政学从政治学中分立出来，行政从政治中的分离，是行政学赖以确立的前提，而这也正是威尔逊最大的贡献。威尔逊提出的政治与行政的二分是通过政治与行政的比较进行阐述的，他指出：“政治是在重大而且带普遍性事项方面的国家活动，行政管理则是国家在个别和细微事项的活动。”为了进一步界定行政管理的概念，他指出“行政管理从本质上又不同于宪政制度，两者在管辖范围上是有差别的，有关政府活动的大规模计划并不属于行政管理的范围，宪法所要认真过问的只是政府用以控制一般性法律的那些手段。”同时威尔逊也指出，宪法与行政管理之间并非完全就是“意志”与“行动”的区别，行政官员在为了完成其任务而选择手段时，应该有而且也的确有他自己的意志，他不是而且也不应该是一种纯粹的被动工具。

在行政集权与政治分权的问题上，威尔逊主张行政集权，在《国会政府：美国政治研究》中他第一次全面、系统地阐述行政集权思想，并在《行政学研究》中再一次重申。而且为保证行政集权发挥和行政管理方面的效应，威尔逊认为公共舆论在行政管理活动中应该起到权威性评判专家的作用。威尔逊的这种行政监督思想也主要是通过对公共舆论与行政管理之间的关系进行分析阐

威尔逊，曾任普林斯顿大学校长，美国第28届总统，作为一

个政治家、行政学家，他于1887 年在美国《政治科学季刊》上发

表了《行政学研究》一文，美国行政学会议定该文是将行政管理

作为独立的专门领域的开端。综观威尔逊的行政思想，我们不难

发现它所具有的宽阔的历史视野和一从贯之的逻辑体系。从行政

学发展的角度看，威尔逊的研究成果不但为行政学的研究理论的

最终形成累积了研究素材，而且还提示了研究方法。从而在为行

政学研究确立了一个大概范围的同时，也为行政学的开端确立了

不可磨灭的作用。

一

《行政学研究》作为行政学的开山之作，文章中所体现的辩

证思维，务实的精神随处可见，还有作者谦慎的学术态度，专业

的思考问题的方法更是值得学习。威尔逊是一位政治学家、行政

学家，更是一个具有反思和改革精神的人。不过他在《行政学研

究》中所强调的是一种“洞察力”，他指出：“即使我们对于全部

政治历史有清楚的洞察力，并且能够从那些经过完善训练的人士

头脑中产生出一些有关政府的稳定、无误、温和的明智准则；在

这些准则当中一切合理的政治学说都将得到最后的解决。”他所

认为的这种洞察力和反思是建立在全部的政治和历史的清楚的认

识的基础上的，“为了弄清楚这种国家公众的思想情况，不仅要

了解作为旧日主要民族的美国人的思想，并且还要了解爱尔兰

人、德国人和黑人的思想” ，这是一种海纳百川的胸襟，但改

革家需要的不仅是这样的胸襟，还要具有远见和卓越的见识，他

在文章第三部分也提到“仅仅依靠没有经过训练的办事天才，是

不能把我们从行政管理方面可悲的严重失误中拯救出来的。虽然

我们是有着悠久传统和经过了反复选择的民主主义者，我们却依

然是相当不成熟的民主主义者。民主虽然有着古老的历史，但是

要把它在现代观念和条件之上组建起来，还依然是一件未竟事

业。”威尔逊的这种卓越的见识和他很强的洞察力及反思的精神

是分不开的，而他的这种反思和洞察又是以当时的政治历史和时

代背景的清醒的认识为前提的。没有深刻的反思和洞察是不可能

具有改革的意愿的，而威尔逊正是这样一个具有深刻反思和强洞

察力的人。

学习和研究威尔逊的经典理论，并不仅仅是因为威尔逊看到

《华商》119

释的。他说：“在行政管理活动中，群众舆论将起什么作用? 准 确的答案似乎是：公共舆论将起权威性评判家的作用。无论是在 政治还是在行政方面，为了对制定基本政策的更为巨大的力量进 行监督，公众的批评则是完全安全而且有益的，是完全不可缺少 的。应该让行政学之研究去发现一些最佳方法，这些方法能够给 予公众舆论以上述这种控制监督的权力，但却使之与一切其他的 干扰活动分家。”这里, 威尔逊指出作为监督政策实施的一种机 制，公共舆论不仅是有益的而且是必不可少的，行政研究应当为 公共舆论发挥其对行政管理的监督控制作用提供最佳途径，以解 决行政纪律问题，这对当时的行政学研究是非常难能可贵的。

除了上述内容外，威尔逊在《行政学研究》中还对行政学研 究的必要性，目的、任务以及方法等内容作了阐述。其中很多内 容不失为精辟。另外一点，我们说行政管理是一个硬性学科，是 一个问题导向的和实用性的学科，但是我们通过研读威尔逊著作 可以发现行政管理从产生伊始就体现着这样的特性，也就是说行 政管理是针对问题、为了解决问题而建立起来的。针对当时的美 国“，这就是为什么应该有一门行政科学的原因，它将力求使政府 少走弯路，使政府专心处理公务减少闲杂事务，加强和纯洁政府 的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉。”

三 我们也要认识到，威尔逊的行

政理论至现在已有近120年的

历史，我们现在仍然作为研究的重点，它的价值体现在哪里？《行 政学研究》是经典理论，但毕竟是 120 年前的研究成果，也是针 对当时美国的情况提出的，那么在 120 年后的今天，对我们当今 行政管理的发展有何借鉴意义和启示呢？对于当今的中国，我们 行政管理的发展要吸取其有利于我们发展的精华，从而拿来主义， 结合我国实际情况为我所有用，而这些启示主要体现为以下几个 方面： （一）行政学研究的本土化：行政管理的研究要结合自己的 实际。 在谈及行政学研究的方法时，威尔逊批判了那些反对向除了 本国之外的一切地方去寻求启示的观点。他认为美国人民作为一 个讲求实际的民族是不应当排斥向外国学习的。“我们以一种外 （二）行政管理的效率至上的原则。 威尔逊提出：“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府 能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样 才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完 成这些专门的任务。”在这里威尔逊强调的是行政管理的效率， 这种对效率至上的价值追求是针对19世纪末20世纪初整个资本 主义状况提出的，无论是对社会发展还是对公共行政自身的学科 发展而言，这种价值追求都在相当长的时期内发挥了良好的作 用。这里，威尔逊从行政学研究的起点和具体研究内容两个方面 对行政学研究的目标和任务作了明确的界定。威尔逊认为行政学 研究首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担什么职能任务， 行政学应该以行政职能作为其研究的起点；其次就是要研究政府 用什么方式方法进行管理，才能提高行政效率，完成任务，这些 对于进一步构建我国行政管理学的理论和实践有很强的借鉴意 义。对于我国现在行政管理发展的要求，效率要求仍十分重要， 但不同的是，我们在强调效率时也要考虑公平的问题。一方面要 改变以往行政低效局面，提高了政府运作的效率，使政府对社会 的管理更加有序和高效；另一方面，又要体现公平，将公平列为 政府管理的目标，并纳入绩效考核内容中，从根本上体现和实现 公共利益。 （三） 在人事行政制度上的启示：威尔逊提出了对文官进行 培训的思想。 他说：“行政学研究已经告诉人们应该期望与要求什么样的 行政管理，以及怎样实现他们的需求，它的全部任务是否就已 经全部完成了呢？难道不应该前进一步为公共服务机关培训后 备人员吗？”如果是建立民主制度，一支在技术上受过训练的 文官队伍不久将成为不可缺少的因素。美国行政管理必须在一 切方面都对公众舆论有敏锐的反应。“在任何情况下，我们都必

须有一支受过充训练的以良好行为进行服务的官员，这显然是 一种工作上的需要。所谓良好行为就是对其为之服务的政府的

政策具有坚定而强烈的忠诚。”他的结论是，我们的理想模式是 通过某种方式建立一个有文化教养和自立精神的文官制度，它 完全能够有理智有力量地开展活动，同时与公众的思想保持着

非常紧密的联系。这种方式就是选举和经常性的公开协商，它 可以彻底排除武断和阶级态度。这种思想观点对于我们正在完 善的公务员法规制度理论研究和实践都很具大的借鉴和启发意 义。公务人员的本身就要有思想品德、相关知识、技能等必定

有较高的要求，

而公务员所需的这些素质和能力是应该通过后 天的学习和培训逐步完善和提高。 【注释】 ［1］［2］［3］［4］［5］［6］［7］［8］［9］［10］［11］［12］［14］ ［15］［16］［美］威尔逊 .行政学研究 .美国：政治学季刊. 1887 年第 2 期. ［5］［13］丁煌 .西方行政学说史.武汉大学出版社 .1999. 来的方式利用它们是不会有危险的。 只要我们能够从根本上 认识环境条件方面的全部差别，我们就能够完全和有益地引进他 们的行政学。我们仅仅需要用我们的宪法把它加以过滤，只需要 把它放在批判的文火上烘烤，并把其中的外国气体蒸馏掉。”他进 一步指出“，我们自己的政治应该成为一切理论的试金石，为了适 合美国人的习惯，一切普遍性的理论应该不仅是在公开的论证中，

而且在我们的思想上，都有节制的限制，以免那些仅仅按图书馆

标准来说可以称得上是满意的意见，将会被教条式的加以运用。 世界性的‘做什么’永远应该由美国式的‘如何做’所支配。”从 文章精辟的论述可以看出，威尔逊这辩证和务实的作风，且十分 看重行政学进行本土化从而为我所用的研究。正如他所说的：“如 果我们要应用这种科学，我们必须使之美国化，不只是从形式上 或仅仅从语言上美国化，而是必须在思想、原则和目标方面从根 本上加以美国化。它必须从内心深处认识我们的制度，必须把官 僚主义的热病从血管中加以排除，必须多多吸入美国的自由空 气。”正是这种务实且善于学习借鉴的态度是难能可贵的，也是我 们行政学理发展和研究过程中所必不可少的。我们要学习和引进 西餐中科学的菜谱，但不同的是我们用筷子吃饭。 【参考文献】 [1] 孙耀君.西方管理学名著提要 .江西人民出版社 .1999. [2] 张康之，刘柏志.公共行政的继往开来之路 .湘潭大学学 报 .2007. [3] 谢秋运.威尔逊的行政学思想.闽江学院学报.2004.

[4] 邓卫文.论威尔逊行政思想 .行政与法. 2000（, 4）.

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