行政问责制的概念和内涵分析

行政问责制的概念和内涵分析

行政问责制的概念和内涵分析

概念的界定往往是研究的起点，况且对于行政问责制这样的新型制度，概念如何界定，意味着研究的方向与范围。对于行政问责制的概念，笔者认为必须追根溯源，即从行政责任的概念开始，才是把握行政问责制的逻辑起点，才能真正挖掘行政问责制的确切含义。

一、行政责任的概念

行政责任即行政法律责任，在我国行政法理论中，大多数观点认为，行政法律责任是指行政法律主体违反行政法律规范而依法所应承担的法律后果。［4］笔者认为，将行政责任归结为违法行为的后果是有失偏颇的。首先，这一理念不符合责任概念的原始定义。从法理学的角度来看，责任具有多重属性，起码要具备两个基本范畴：一是角色义务，二是违反角色义务所应承担的不利后果。将行政责任仅仅认为是违法行为的后果，则舍弃了行政责任概念中所包含的角色义务，即作为行政主体和公务人员应承担的法律法规规定的多种

义务。在这一问题上，陈晋胜教授很早就提出了自己的鲜明观点：行政责任的实践问题相当突出，行政责任的理论探讨颇为稀少。理论的空乏无力与实践的盲目涌动，构汇成当今社会风气的一股强劲浊流；政府作风腐败，工作效率低下。［5］其次，这种认识必然导致强化行政管理权威的结果。因为行政主体的行政责任仅仅停留在违反法律规定的场合，而在日常行政行为中则可以抱着一种不负责的心理而存在。最后，这种责任理念的偏颇性还表现在将行政机构体系中上下级之间的责任形式也从行政责任中排除出去了。在行政法治理论健全的国家，上下级之间的责任原理非常完整。有鉴于此，笔者认为，一般意义上的行政责任是指行政法律规范要求国家行政机关及其行政人员在行政活动中履行和承担

的义务。它包含了两层含义：1、按照行政法律规范的要求，行政机关及其行政人员在行政活动中有义务进行一定的作

为或不作为，如不得失职、侵权；2、如果不履行上述义务，就要承担相应的责任，即接受有权机关的处理，对侵权行为的对象作出行政赔偿，纠正或撤销自己的行为或决定等。

行政责任有四个特征：一是义务性。行政权从一开始产生，就是以国家管理和社会公共利益为目的，服务于民众利益是国家机关及工作人员的义务。因此，义务性是行政责任的根本特征。二是国家性。行政责任是一种国家责任。陈晋胜教

授认为，行政是国家和社会的第一责任，行政在整个国家机关活动中具有榜样和示范作用。行政是国家机器的心脏，是国家机器运转的发动机。［6］（P298）由于国家机关及其工作人员行使的是国家权力，是对社会进行全面管理，具有国家权威性。为防止行政权的异化，行政机关的活动必须严格依照法律法规及组织规则等进行。如果行政机关在行使行政职权的过程中，违法侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益就应该承担相应的行政责任，如果不是个人行为，而是职务行为违法造成了损害，国家应承担赔偿责任。因此，国家性是行政责任的基本特征。三是惩治性。行政责任是一种监控手段和制裁措施。民主政治的实质是责任政治，为了防止国家机关及其工作人员滥施行政行为，损害国家或公民的利益，必须建立明确的行政责任制度对行政权加以监督、控制，对违法的行政行为加以制裁。四是法定性。行政责任的承担必须依法进行。具体来说，在直接责任与间接责任上，一般应以直接责任为主，间接责任次之；在组织责任与个人责任上，一般应以组织责任为主，个人责任次之；在下级责任与上级责任上，一般应以下级责任为主，上级责任次之；在主管责任与监管责任上，一般应以主管责任为主，监管责任次之。［7］（P33）

二、行政问责制的概念

目前学界对行政问责制的概念有很多探讨：

1、行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范。［8］

2、行政问责制是政府实现其行政责任的一种自律或自我控制，即行政自律机制。所谓行政自律机制，是政府凭借自身的行政权力所建立起来的一种内部控制机制。[①]［9］

3、行政问责是行政人员有义务就与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果。［10］（P44）

4、所谓行政问责，是指公众对政府做出的行政行为进行质疑，它包含明确权力、明晰责任和经常化、制度化的“问”—质询、弹劾、罢免等方方面面，是一个系统化的“吏治”规范。［11］（P83）

以上概念，有的是从行政法的角度来定义，也有的是从行政管理和公共管理的角度来审视，有的观点也难免失之片面。

当然，概念的界定不可能穷尽行政问责制的全部含义，要想全面地把握行政问责制的深刻含义，还必须对行政问责制的内涵作深入的剖析。

行政问责制的内涵应该包含以下几个方面的内容：

1、行政问责的主体,

是指“由谁问”。行政问责的主体,不仅应该有行政系统内部的问责主体,

即行政机关的上级机关，以及审计和监察部门，而且还应该有行政系统外部的问责主体,

包括人大、中国共产党、各民主党派、司法机关、新闻媒体、社会公众等, 行政问责的主体应该多元化。

2、行政问责的客体,

也称问责的对象, 是指“向谁问”。行政问责的客体是各级政府机关及其公务员, 但主要是负有直接和间接领导责任的各级领导者。

3、行政问责的范围,

是指“问什么”。不仅要对发生的重大责任事故问责，而且要对作出的错误决策问责;

不仅要对滥用职权的行政行为问责，而且对故意推诿扯皮等行政不作为问责。总之,

从管理不善、政绩平平到用人失误、决策失误、重大责任事故等等都属于问责的范围之内。

4、行政问责的程序,

是指“如何问”。“问”的过程应该包括质询、弹劾、罢免等方方面面的程序要求。

5、行政问责的后果,

问责的后果主要是行政机关及其公务员承担相应的责任及

承担责任的具体方式。一般来说，可以把责任划分为政治、道德、行政和法律责任四种，承担责任的主要方式包括公开道歉、责令作出书面检查、通报批评、公开谴责、诫勉、引咎辞职、撤职、免职、责令辞职等。

由此可见，行政问责制是各种问责主体对各级政府机关及其公务员违反法定职责和义务、行政不当等行政行为按照法律规定的程序实施问责，并要求其承担责任的制度。行政问责制是一个系统化的整体，既包括实体规范，也包括程序规范。

三、行政问责制与相关概念的区别

（一）行政问责制与责任追究制度