杭州外来少数民族流动人口管理

杭州市少数民族流动人口社区管理机制探讨*

提要：城市多民族社区建设是我国城市社区建设和城市民族工作的重要内容。本文通过对杭州市社区的实地调查，分析了杭州市社区少数民族流动人口的新变化，探讨了杭州市社区的管理模式，在总结经验和分析存在问题的基础上，提出了相应的对策建议，以有助于促进城市多民族和谐社区的建设。

关键词：少数民族流动人口社区管理杭州市

作者陈东恩，杭州师范大学钱江学院社会工作专业教师（邮政编码310012）。

社区作为社会管理服务最基层的落脚点，是各类社会群体的集聚点和多种社会矛盾的集中点。社区管理是社会管理的基本单元和基础平台。随着城市化进程的加快和人口流动的加速，城市少数民族流动人口也不断增加，成为了城市社区的新居民。对于这类特殊群体的服务和管理，无论是管理理念、体制机制，还是法律政策、方法手段等，当下的社区管理层面都存在着诸多问题。在新形势下，如何做好少数民族流动人口的社区管理和服务，构建民族关系融洽的和谐城区，是摆在各级党委、政府面前的新课题。

2011年8月至11月，笔者以杭州市西湖区翠苑街道九莲社区、黄姑山社区、文新街道湖畔社区、灵隐街道求是社区和下城区潮鸣街道等5个社区为样本，对杭州市少数民族流动人口的社区管理机制进行了调研。调研主要采用问卷调查和访问调查两种方式：一是问卷调查。针对少数民族流动人口和社区工作者分别发放问卷进行调查。二是访问调查。采用座谈会和个别访谈相结合、以个别访谈为主的形式，访谈的主要对象是西湖区委统战部和区民宗局领导、社区主任、普通社区工作者、少数民族从业人员、社区居民等。最终，一共完成了23位相关人员的访谈，整理了访谈资料，并收集了相关文字材料（文中数据来自本次调研）。

一、杭州市少数民族流动人口的现状、特征及现实需求

（一）杭州市少数民族流动人口的基本状况及特点

1．数量增加较快，来源地广泛，民族成分多。浙江省城市少数民族人口，以外来少数民族流动人口为主。截至2011年底，已经有159万少数民族流动人口，是全国输入少数民族人口最多、少数民族流动人口增长最快的省份之一。杭州市现有常住人口796万，常住少数民族人口4.48万，有42个少数民族成分；外来在杭创业、务工的少数民族10.2万人，占在杭务工人员的5.1%，来自全国27个省、市、自治区，主要来自贵州、湖南、青海、广西、重庆、云南、新疆等省市。人数较多的民族是苗族、土家族、回族、壮族、侗族、畲族、布依族、满族、维吾尔族、彝族等。

2．劳动年龄人口占多数，文化程度偏低。从年龄结构看, 在杭少数民族流动人口中劳动年

龄人口占绝大多数。下城区的调查数据显示，18—30岁的1373人，占58.2%；31—40岁的545人，占23.1%；41—50的184人，占7.8%。青壮年是少数民族流动人口的主流。

从性别看, 在杭少数民族流动人口性别比不均衡，男性占71.08%，女性比例明显偏低。

从婚姻状况看，在杭少数民族流动人口中，已婚占49.1%，未婚占50.9%。两者相差不大。

从受教育程度看，在杭少数民族流动人口的文化程度普遍偏低。下城区的少数民族流动人口中，16.43%小学毕业，50.16%接受过初中以上教育，有4.44%的文盲，他们中有的甚至不通汉语。据青海省化隆县驻杭办主任介绍，受经济条件限制，该县目前人均受教育年限仅4.2年。

3．从业范围特点鲜明，行业相对集中。本次调查数据表明，在杭少数民族流动人口中自营小生意者所占比重最大，为31.4%，其次是合同制工人和临时工人，分别为29.1%和20.3%，只有4.0%的人有自己的产业。另外，少数民族流动人口中餐饮服务人员( 43.1% )和商业服务人员( 13.3% )比例最高, 各类专业技术人员也占有一定比例( 10.5% )。个体经营者中以从事民族特色的小餐饮为主，这部分少数民族流动人口主要来自青海、甘肃、宁夏、新疆等地区，如兰州拉面、烤羊肉串、贩卖葡萄干等在杭城也确有市场。从经营形式上看既有固定经营式，也有流动经营式。固定经营的以餐饮面馆居多，从事服务人员也多以同乡少数民族为主，特别是兰州拉面馆，发展较快。据不完全统计，在杭的兰州拉面馆已有500多家，从业人员主要以回族和撒拉族为主。流动经营的一般沿街叫卖，二至三人一伙，没有固定摊点和经营地域，而这类人员更易与当地居民和城市管理者产生矛盾和纠纷，管理比较困难。

（二）杭州市少数民族流动人口的现实需求

1．短期流动性减少，长期居留杭州的愿望强烈。大多数少数民族流动人口不同于早期的临时性季节性流动，呈现出新的特征，即越来越趋向于长期居留在城市社区。在杭的500多家兰州拉面馆，近3000人的经营队伍，99%以上都没有杭州户籍。尽管没有落户，杭州实际上已经成为广大少数民族创业的乐土、生活的家园。笔者调查的47名拉面馆从业者，在杭州市工作、生活时间，最短的10个月，最长的8年，平均为40个月（4年左右）。

由于受到教育水平的制约，在杭兰州拉面馆从业的回族、撒拉族人员，基本上只在拉面馆里工作，没有接触过其他工作，也没有接受过职业技能培训；若拉面馆倒闭了，他们就很难有选择其他职业的机会。尽管如此，相当一部分人仍然选择留在杭州，而不选择回到流出地。这种情况表明，外来的少数民族流动人员存在着暂住人口常住化倾向，决不能再简单地用暂住人口和流动人口的方式来管理，需要社区纳入常态化管理。

2．取得合法经营执照难度较大，希望了解少数民族权益保障政策法规。调查显示，少数民族流动人口在杭州主要以务工经商谋生。但是, 他们要取得合法经营资格却比较难。以兰州拉面馆为例，其中证件齐全的合法经营者还不到整体的10%。而那些没有经营执照者或因租赁手续不规范，或因租赁店铺和经营项目受城区改造、卫生防疫、环保要求等客观因素影响而无法正常申请证照, 由此引起的与邻里或城管部门的矛盾时有发生。因此，对少数民族流动人口的合法经营权益的管理有待完善。

受访的少数民族流动人口中，希望了解杭州有关少数民族权益保障和民族政策的比例高达44.6%和46.8%，在其反映的全部需求中位居前列。在座谈中也明显反映出，不仅许多外来少数民族流动人员对一般外来务工者的居住证和营业执照办理以及求助渠道等基本权益知之甚少，而且连不少有户籍的少数民族人员对少数民族补贴和优惠等政策的具体内容、落实渠道等也并不知晓。这说明目前有关少数民族政策及其权益保障方面的社会宣传教育还不够普及，亟待加强。

3．社区参与不足，亟需建立社会支持网络。杭州少数民族流动人口的社会关系主要基于老乡、家庭与工友形成的非正式网络关系，他们与城市居民之间近乎处于“平行生活”的状态，是“没有互动的共存”。不管是已有的城乡差距，还是作为城市新移入者的居民的特定需求，这些少数民族已成为城市中最脆弱的群体，缺乏可及的社会服务，社会资本缺乏，社区参与不足。95%以上的人从来不参与社区组织的会议或活动，八成以上的少数民族流动人口不知道相关信息，而回答“经常参加”“有时参加”和“很少参加”的受访者总体比例分别不足1%。由此可知，建立完善的社会支持系统，加快社区融入，已成为改善少数民族流动人口城市生活的现实需求。

4．少数民族子女“入园”入学难，就学成长需求迫切。随着少数民族人员大量涌入，他们的家庭成员也随之一起来到杭州，使得他们的子女就学、成长、教育需求日益突显。虽然杭州市出台了流动人口子女就学的政策，但少数民族子女就学仍存在相当大的难度。有一部分少数民族家长提出了就学申请。据笔者调查，仅西湖区拉面馆经营者子女申请2011年9月入学入园的就有20人，其中申请入幼儿园的5人，小学新入学的8人，小学插班跟读的4人，中学入学的3人。经过西湖区教育局、民宗局、街道社区等多方协调，申请获得了成功。而有不少学龄儿童并未提出入学和入园申请，原因是多方面的：一方面，少数民族流动人员家长忙于生计，对子女教育不够重视；很多家长希望孩子早工作，减轻经济压力；家长的文化程度普遍偏低，办事能力有限，加之穆斯林清真饮食需要，多数学校不能满足，同时两地教育水平差距大，孩子的普通话和英语能力相对较低。另一方面，杭州目前的政策未能明确来杭少数民族青少年的就学问题，少数民族学校偏少，杭州市仅有西湖区杭州师范大学附中设有新疆班，招收少数民族学生。现行政策下入学所需证件较多，收集全部所需证件困难大，同时学校的承载力有限，造成入园入学“难”。因此，解决少数民族流动人口子女的就学成长问题，是社会管理者必须面对的课题。

5．亟需涉及少数民族群众风俗习惯的服务。从清真食品的取得看，杭州市清真餐饮业无论是质量还是数量，基本可以满足穆斯林群众的饮食需求。有专门的清真肉食供应点，建立大型的冷库，保障了兰州拉面馆等餐饮业的肉食需求。比如，黄姑山社区新开张的一家拉面馆，从清真肉食冷库一次性订购8吨牛羊肉，基本能保证3年的需要量，为抵御较快上涨的牛羊肉价格做好长期的储备。但杭州的牛羊肉主要来源于青海等地，价格受到原产地的制约；特别是近几年牛羊肉价格大幅度上涨，影响了穆斯林群众饮食的需求。

从穆斯林群众的入土需求看，杭州建有少数民族专用墓地，允许回族、维吾尔族等国内10个少数民族人口就地安葬。但对于大量涌入的少数民族流动人口，现有墓地处于饱和状态，无法满足少数民族就地安葬的需要。

从少数民族群众的宗教生活看，杭州的凤凰寺是唯一的伊斯兰教礼拜寺，每周五都有大量的穆斯林信众参加宗教活动。据笔者调查，仅撒拉族就有300多人每周五参加凤凰寺的宗教活