税法公平原则简论

税法公平原则简论

摘要:文章对税法公平进行简述。我国目前税法学界多照搬西方税收公平原则,直接将其作为税法的基本原则之一,这是片面的。实际上,税收公平原则仅是一项经济上的原则,法律上的税法公平原则不仅包括税收公平原则所揭示的税负公平,还包括征纳税公平和用税公平等多方面内容,最终要实现更高层次的社会公平。

关键词:税收公平;税法公平;社会公平

税法基本原则是指规定于或寓意于税收法律之中对税收立法、税收执法、税收司法及税法学研究具有指导和适用解释的根本指导思想或规则。税法基本原则是税法本质的集中体现,是税收立法和执法必须遵循的基本规则。研究税法的基本原则,不仅具有理论上的知识意义,而且具有应用意义。它对于指导税收立法、规范税法解释、克服成文税法之缺陷、发挥税法的功能等都具有不可替代的作用。因此,确立税法的基本原则对于完善税法体系、规范税法功能、保障税法实施等都具有十分重要的意义。

公平原则对社会的分配、个人权益、各方利益乃至社会的发展都会产生重大而深远的影响。古今中外,各国政府都非常重视这一关系国计民生的问题。我国的税法学研究虽然也接受了公平原则作为税法的基本原则之一,但是学者们基本上是照搬西方的“税收公平原则”,直接将其作为税法的基本原则,从而严重弱化了该原则对税收理论及实践的指导意义,导致税法不公平现象严重。文章认为,有必要澄清税法公平原则的应有含义,实际上,税法上公平原则的内涵要远大于“税收公平原则”这一表述所包含的内容,文章将其表述为“税法公平原则”而不是“税收公平原则”。原因有二:第一,“税收”更体现的是一种经济学或者说是财政学上的概念,而不是严谨意义上的法学概念,直接将“税收公平原则”作为税法基本原则之一,容易引起概念上的混乱。第二,税法上公平原则的内涵要远大于税收公平原则。公平是一个涉及面广、涵盖内容丰富的概念。真正的、完整的公平,既渗透于经济活动的全过程,又融会于社会生活的方方面面,所以要用具有更大包容性的“税法公平原则”这一称谓。

实际上,税法公平不仅包括纳税人与纳税人之间的税负公平(即传统上所说的横向公平和纵向公平),而且还应该包括纳税人与征税人之间的征纳税公平和纳税人与国家之间的用税公平。由此上升至一种更高层次的社会公平。文章先从误导税法学界多年的税收公平原则谈起,然后论述税法公平原则与税收公平原则的区别,最后详细阐述税法公平原则的内涵。

1税收公平原则的演进及含义

税收公平原则起源于17世纪的英国。历史上第一个提出税收公平原则的是英国古典政治经济学的创始人威廉·配弟(William Petty),他认为,税收应尽量公平合理,对纳税人要一视同仁,税收负担要相对稳定,不能超过劳动者的承受能力。但是第一次明确、系统的阐述税收公平原则的是亚当·斯密(Adam Smith),在其代表作《国富论》中,他明确提出了税法的四原则,其中之一即是具有公平内涵的平等原则。他指出平等原则是指“一切国民,都须在可能的范围内,按照各自能力的比例,即按照各自在国家保护下享得的收入的比例,交纳国赋,维持政府。”19世纪后期德国的阿道夫·瓦格纳(Adolf Wagner)提出了税法的社会正义原则,这一原则又分为两个具体原则,一是普遍原则,即一切有收入的公民都要普遍纳税;二是平等原则,即根据纳税能力大小课税,税收负担力求公平合理。进入20世纪后,资本主义社会进入了垄断阶段,经济危机的爆发,使得凯恩斯学派进一步发展了税收公平理论。此后,西方学者一致认为当代税法的最高原则就是“效率”和“公平”。

税收公平原则在西方的演进有其合理性,我国税法学者也普遍接受了这一原则。对于这一原则,中外学者已经形成了共识,即所谓税收公平“是指不同纳税人之间税收负担程度的比较,纳税条件或纳税能力相同的纳同样的税,条件或纳税能力不同的纳不同的税。”因此,“公平是相对于纳税人的课税条件说的,不单税收本身的绝对负担问题。”由此看来,将传统上所说的税收公平原则表述为“税负公平原则”更为科学一些,因为它表示的是纳税人之间的税负公平分配。这一原则包含两层含义:横向公平和纵向公平。

①横向公平。是指经济能力或纳税能力相同的人应缴纳数额相同的税收,即税制应以同等的方式对待条件相同的人。横向公平强调的是情况相同,则税收相同。例如:我国现在正在立法进程中的统一内外资企业所得税就是为了实现横向公平。税收横向公平包含了三个方面的具体内容:第一,税法应当从法律的高度,排除对任何社会组织或者公民个人不应有的免除纳税义务,只要发生税法规定的应纳税的行为或事实,都应依法履行纳税义务;第二,税法对任何社会组织或者公民个人履行纳税义务的规定应当一视同仁,排除对不同的社会组织或者公民个人实行差别待遇;第三,税法应当保证国家税收管辖权范围内的一切社会组织或者公民个人都应尽纳税义务,不论收入取于本国还是外国,只要在国家税收管辖权范围之内,都要尽纳税义务。

②纵向公平。是指经济能力或纳税能力不同的人应缴纳数额不同的税收,即税制如何对待条件不同的人。例如:高收入者应当比低收入者多纳税。现在各国在个人所得税上采用的累进税率制就是为了实现纵向公平。一般来说,采用累进税率可以实现对初次分配不公平的再分配公平,体现税负的公平原则。

怎样才能做到税负公平呢,西方学者先后有“利益说”和“能力说”。“利益说”亦称“受益标准说”,即纳税人应纳多少税,应根据每个人从政府提供的服务中所享受的利益多少来确定,没有享受利益的人就不纳税。但是,“利益说”将税收视为政府提供的公共产品的自愿支付,即纳税是建立在个人的边际效用评价上,因此个人容易低估实际收益,而且对免费搭车的策略行为无能为力。所以现在它被“能力

说”取代。“能力说”亦称“能力标准”,是指以纳税人的纳税能力为依据纳税。纳税能力大者应多纳税,纳税能力小者少纳税,无纳税能力者则不纳税。目前多是以纳税人的所得为主衡量纳税人的纳税能力,对纳税人所得适用累进税率制。

2税法公平原则与税收公平原则的比较

虽然在事实上,税收公平原则与税法公平原则具有紧密的联系,是税法公平原则部分实质性内容的来源,但它在本质上是一种经济分配关系或经济杠杆作用的体现或表现,因此,它是一种经济原则。而税法公平原则的基本内容虽然包含税收公平原则,是对税收公平原则内容的反应或体现,但它在本质上是一种法律原则,是经济分配关系的法律表现,属于上层建筑的一部分。并且,税法公平原则的内涵远大于税收公平原则。税收公平只是税法公平的一个结果,只有税法公平了,税收才能公平。因此,他们两者之间的区别是明显的,也是根本的。只有把握了两者之间的这种根本的区别,才能真正从本质上把握税法公平原则的本质。二者之间的区别主要有:

第一,税收公平原则是一种税收原则,税收原则是税收在执行职能中处理所涉及的诸如税收总量、税负分配、税后经济影响等各种问题的经济意义上的准则。税收公平原则即是其中关于税负分配的基本原则。而税法公平原则是一种法律原则,是指税法活动始终遵循社会公平。它不仅关注经济上的公平,更重要的是实现整个社会层面上的公平。这里的社会是包含了经济、政治、环境等多方面的统一体。

第二,经济上的税收公平主要从税收负担带来的经济后果上考虑。而法律上的税法公平不仅要考虑税收负担的合理分配,还要从税收立法、执法、司法等各个方面考虑税的公平问题。纳税人既可要求实体利益上的税收公平,也可要求程序上的税收公平。

第三,法律上的税法公平是有具体法律制度予以保障的。这种公平可以得到立法、执法、司法上的保障。比如:立法者在立法时就试图将所有的人成为具有纳税义务的纳税人,避免使某些人有超越税法而享有不纳税的特权;征税机关在征税时不能对特定的纳税人给予歧视性对待,也不能在没有正当理由的情况下对特定纳税人给予特别优惠,因为对一部分纳税人的特别优惠,很可能就是对其他纳税人的不公平;当纳税人收到征税机关不公平的待遇时,他可以通过向税务机关申请税务行政复议或直接以行政诉讼的方式保护自己,免受不公平的对待。

3税法公平原则的内涵