国内旧城改造模式的分析与反思

对国内旧城改造模式的分析与反思

作者: 叶东疆

浙江大学 建筑系

引言

追溯城市发展的历史，城市发展就是一个不断更新、改造的新陈代谢过程。自城市诞生之日

起，旧城改造就作为城市自我调节机制存在于城市发展之中。随着商品经济的发展与社会主义

市场经济的逐步形成，中国城市正经历着急剧而持续的变化，城市经济发展速度大大加快，旧

城更新改造也以空前的规模与速度展开，日益成为我国城市建设的关键问题和人们关注的热

点。

正文1．旧城改造的现状与问题

我国传统的旧城区一般位于市中心人口较为密集地段，且低层建筑占绝大多数。

最初旧城区建筑以低层中密度为主，随着城市人口的增长，旧城的人口数量也不

断膨胀，旧城区逐渐成为低层高密度建筑群。容积率在低层高密度建筑模式下已

经达到极限，而这样的容积率显然不能和多层高密度和高层高密度模式下的容积

率相比，这种建筑格局与当今房地产开发商所追求的土地利润最大化存在着巨大

的差距，而这正是旧城改造的前提。

社会主义市场经济体制的建立和住房商业化的推进，给旧城改造带来巨大活力，

缓解了旧城长期积累的住房紧张、交通拥挤、环境恶化等状况，旧城面貌也有了

显著改观，这些都是值得肯定的。但市场机制本质上以经济利益唯上，存在自发

性、投机性局限，开发商为追求高额利润，往往对土地进行过度开发或流于表面

形式上的改造。虽然取得了较好的经济效益，但常以牺牲社会利益、环境利益为

代价，给生产、生活带来负效应，而反过来又会影响经济效益。当前我国的旧城

改造以大拆大建为主，而这样大规模的改造方式，缺少弹性，导致城市宜人环境

的丧失和旧城历史文脉的湮灭；而如果排斥城市生活的多样性，城市将会千篇一

律，缺乏个性。更为重要的是，由于不尊重私人产权而导致的大规模拆迁，使得

旧城区原有的社会结构遭到毁灭性的破坏，而拆迁费用和地价的累加使得旧城区

的非富有阶层难以回迁，只能选择远离市区、地价相对便宜的地段居住，而经过

大规模改造的旧城区则有可能成为富人聚居区，这样无疑会加剧城市中的贫富分

化，会对社会的稳定产生一定的影响。反观西方模式的旧城改造，则是一个长

期、渐进的过程，这样使它们的城市表现出自然的城市更新状态，每一小块的改

造，都是一个时代建筑特点的真切反映。这样，不仅城市文脉就得以延续，而且

会在一定程度上减缓贫富分化的速度，对社会的平稳发展有好处。

2．旧城改造模式不同的根源在于经济动因

造成与西方社会截然不同的旧城改造模式的原因是多方面的，最主要的也是最根

源的原因是经济利益的驱使。资本主义社会土地一般为私人所有，私有产权受法

律保护，在进行旧城改造时，必须保障原物业业主和租户的利益不受侵害，尽可

能通过谈判的方式收购业权。但是，由于待改造地区的业权较为分散，加上某些

业主常常漫天要价，有时甚至无法找到某些业主，故而在收购的时候花费的时间

和精力较多。这样就产生了成本过高的问题。首先是财务成本过高，旧城区往往

位于城市的中心地带，地价昂贵，加之谈判之中的抬价因素，使得大面积收购的

代价十分惊人，不得不依靠于银行的贷款。如果收购的周期过长，那银行贷款的

利息数额也十分庞大。其次是时间成本过高，房地产市场形势瞬息万变，在动辄

几年甚至长达十几年的马拉松收购完成以后，市场形势究竟如何都是一个未知

数，这无疑会使风险增加。再次，大规模开发，置旧城区的文脉和历史于不顾，

对开发商的社会声誉将会产生不利的影响，社会风险很大。既然大面积开发有这么多弊端和风险，开发商当然更倾向于进行小规模的改造，这样所需资金不多且回笼速度快，风险又小。这在客观上导致了西方旧城改造的渐进式发展，各个时期的过渡较为自然，历史文脉不至于湮灭。

我国土地归国家所有，私人拥有土地的使用权，然而私人的土地使用权往往得不到应有的保障和尊重。在我国很多地方，由于政府部门的介入，旧城拆迁中拆迁方与业主的交涉往往是在一种不平等的谈判。旧城区往往以私有房产居多，属于典型的"弱势群体"，在政府的安排下，往往只能在获得低于市场价值的补偿金后离开老城区。由于政府的介入，大规模拆迁变得异常方便快捷，利润也将成倍增长。况且在我国，建筑设计规范要求具体且严格，如果开发商在一片大的旧城区里仅仅进行小规模地块的开发，根据防火规范和日照间距要求后退一定距离后，可用地块将少的可怜，也将没有任何的开发和建设价值。再者，旧城改造需要安置拆迁户，加上各种成本，光靠住宅很难获得盈利，因此开发商需要较多的商业公建用房来赢得高额利润。中国典型的旧城开发模式会产生四面临街的商业用房，这对于开发商无疑具有很大吸引力。既然小规模旧城改造难上加难，而大规模改造又较为容易进行且时间周期短、收益率高，看重经济利益的开发商必然倒向大拆大建。

3．国内旧城改造中的一些误区和问题

3．1开发商不是大规模旧城改造的动力

许多人认为开发商尤其是私人开发商的唯利是图导致了我国旧城改造的大规模改造模式，其实这种看法是不客观的。诚然，纯商业化的操作，使得某些开发商将社会利益和公众利益抛之脑后，以一些不正当的手段来赚昧心钱，但是我们应该看到，绝大多数开发商还是遵守游戏规则的，虽然以获取利润为首要目的，但也遵纪守法，积极的为城市建设作出了自己的贡献。现在看来，反倒是具有政府和企业双重身份的开发商更容易造成破坏。此类开发商具有政府的背景，往往不参与新区的开发，而只负责改造旧城，这样能最大限度发挥其官方色彩的优势，减小其拆迁成本，在改造中牟取暴利。正是这种"官商"的存在，使旧城的大拆大建变得更加容易。同时，这种"官商"与私人开发商的竞争也是一种不平等的竞争，与我国当前的市场化的改革方向的发展格格不入。

3．2政府职能部门在旧城改造中扮演的角色

我国旧城改造的大规模拆建，政府的某些职能部门也负有一定的责任。我国地方政府的任期较短，且有各种各样的考核制度，而城市形象改善有否往往作为考核的重要标准。这样的考核往往会造成任期内的地方政府对上负责而不是对下负责，即为了在较短的任期内获得可以的政绩，博取上级的信任，不得不在那些能够立竿见影的形象工程上花大力气。旧城往往位于城市的黄金地段，而年代的长久和历史的沧桑又往往使得它破旧不堪，于是乎，地方政府官员往往把形象工程的重点放在旧城改造中。在他们的眼里，旧城改造的规模越大，他们的政绩也就越卓著。在这种短视思想的作用下，许多政府官员心态浮躁、急功近利，而缺乏监督机制和长官意志的泛滥，又使得许多旧城区甚至一些具有历史文化价值的旧城区被毁的惨剧屡屡发生。

3．3关于"钉子户"的理解错误

在旧城改造中，常常会碰到一些因为拆迁补偿太低即不愿意接受拆迁条件而拒绝搬迁的业主，这些业主被称为"钉子户"，地方政府往往认为这些"钉子户"的存在阻碍了城市建设的发展，而最后往往也通过有关部门以强制手段勒令其搬迁，其实这种做法是有失公允的。我国旧城改造中开发商与业主的谈判，往往由于政府的介入，实际上带有极强的行政色彩，而政府本着土地公有的原则，与业主的谈判实际上不是一种平等的对话，与中国当前的法制社会现状不吻合。拆迁大致可以分为两类，一类是为修建公共物品而进行的拆迁，比如造公路，修建市政设施等，是为人民群众服务的，这样的拆迁可以加入一些政府行为，由政府进行统一的安排和调度；另外一类属于商业行为，即拆迁后开发公建、居住等可以盈利的商业项目，且一般由开发商进行操作。旧城区商业价值不菲，所以绝大部分旧城改造项目可划入此类。既然是一种商业行为，就应该为购买业权进行平等的谈判，开发商和业主进行等价的交换，处处依据法律和商业规律办事，怎么还会出现"钉子户"的问题呢？这是因为在我国的旧城改造过程中，本应该采取商业操作的拆迁过程却用行政手段来解决，实际上是用前期的政府行为来换取后期的巨大的商业利益。这必然会引起业主与政府之间的纠纷。

3．4建筑师在旧城改造中的作用

许多人都批评建筑师在旧城改造中的设计没有秉承旧城风貌，其实这往往不取决于建筑师的设计能力，而与很多客观的因素有关。众所周知，中国传统民居的精髓在于它不拘泥于定式的建筑艺术生命力--低层高密度的建筑模式使得生活空间异常狭小，但在这种高密度的文化中创造了多种多样的建筑形式。首先，在市场