大学章程高校去行政化改革的重要契机

2011年第12期山东社会科学No．12

总第196期SHANDONG SOCIAL SCIENCES General No．196大学章程：高校“去行政化”改革的重要契机

段炼炼毕宪顺

（鲁东大学，山东烟台264025）

［摘要］高校“行政化”可以分为高校外部治理结构和高校内部治理结构的行政化。高校“行政化”势必会降低高校的办学自主权、阻滞决策程序的多元化参与、助长行政机构及人

员的越权干预、妨碍学术事务的有效开展。要改变这种状况，迫切需要依法治校，通过大学章

程的建设，重新定位高校与外部的关系；调整高校内部的决策、行政、学术治理结构。使大学

章程作为高校“去行政化”改革的重要契机，发挥积极的作用。

［关键词］高校；去行政化；大学章程

［中图分类号］G647［文献标识码］A［文章编号］1003－4145［2011］12－0101－04

目前，由高校行政化所引发的一系列问题受到社会的广泛关注。人们迫切希望可以找到解决大学“行政化”的可行办法。为此，本文将阐述高校“行政化”带来的弊病及危害，探讨大学章程在高校“去行政化”改革中所发挥的积极作用，分析符合我国高校自主发展的大学章程内外部治理结构，探索大学章程顺利实施的保障机制。

一、高校“行政化”的弊病及危害

高校“行政化”可以区分为“高校外部治理结构的行政化”和“高校内部治理结构的行政化”两个方面。前者由国家与高校的关系失当所致，后者主要是高校内部行政权力和学术权力的失衡所致。高校“行政化”的弊病及危害主要表现为：

1．高校“行政化”降低了高校的办学自主权

我国现行的高等教育体制形成于20世纪50年代，属于集权式的行政模式。政府管理权限过大，在与高校的关系中处于主导地位。而高校因自主权的丧失，在与国家的关系中处于从属地位。例如，高等学校的创办、经费来源、专业设置、招生计划等事务，都要遵循国家指令办事，失去了高校应有的自主权。但是“失去了自治，高等教育就失去了精华”。①因此我们要充分尊重高校的办学自主权，规范国家的政府行为，通过制度来具体界定政府的职权和范围，进一步扩大高校的办学自主权。而且高校过分依赖政府，也会导致高校与社会联系纽带的薄弱，社会信息的缺失将会对高校的发展造成不利影响。

2．高校“行政化”阻滞了高校决策程序的多元化与监督

目前，我国高校的决策主体过于单一，普通教授难以有效的参与学校的各项决策。导致学校决策往往由校领导做出，因领导人想法的改变而改变。在决策的最后阶段，是以作出决策的领导职位大小来作为决策是否通过的标准，民主管理尚未真正实现，高校管理民主化在某些方面甚至有倒退的趋势。严重阻滞了高校决策主体的多元化趋势。其次这种单一的决策程序缺乏校外人士的有效监督，导致了决策的随意性和不稳定性等突出问题。

收稿日期：2011－10－25

作者简介：段炼炼，鲁东大学教育科学学院硕士研究生。

毕宪顺，鲁东大学党委书记、教授、博士生导师。

基金项目：本文系国家自然科学基金项目“决策、执行、监督———高校内部权利制约与协调机制研究”（项目编号70873076）的阶段性研究成果。

①［美］伯顿·R·克拉克：《高等教育新论》，浙江大学出版社1988年版，第70页。

101

3．高校“行政化”助长了行政机构及人员的越权干预

高校“行政化”使得高校行政机构及人员功能定位不清。高校的本质在于学术性，高校的一切事务都要为这一本质精神服务。但目前很多行政机构及人员经常干涉学术事务的开展，无疑会阻碍高校的正常发展。现阶段，高校日益突出的学术和行政权力的失衡、学术人员与行政人员矛盾激化等问题，在一定程度上也反映出行政机构及人员越权干预的事实。高校需要一个为学术服务的，连接高校与社会桥梁的全新的服务型的行政治理机构，这需要对行政机构及人员的职权和范围进行制度化的约束。

4．高校“行政化”妨碍了学术事务的有效开展

高校“行政化”使得高校的学术自治难以实现。在我国高校内部，由于各职能部门对学术单位及人员的事务介入过多，致使由普通教授组成的学术机构难以发挥有效的作用。高校的发展，需要学术人员自己参与，决定自己的学术事务，按照学术本质和规律办学，突出教授委员会的作用。但现阶段“现行的教授委员会制度并没有实现其彰显学术权力和去行政化的初衷，也并未改变我国高校内部管理行政权力主导的局面。”①如何继续保障学术机构的权力，实现教授治校，仍然是我国高校面临的重要问题。

要解决高校“去行政化”问题，已不可能再单纯依靠行政手段来实现，而需要在法制基础上，综合运用各种手段予以调整。做到依法治校，规范高校在各个领域的职能和范围。而制定大学章程则是实现这一要求的有效途径。

二、高校“去行政化”的重要契机：大学章程

“大学章程随着欧洲中世纪大学的诞生而产生。当时国王或教皇给大学颁发允许其开设课程、聘请教师、制定学术标准等的特许状（Charter），这些特许状作为取得合法自治权力的载体开启了大学章程的历史先河。”②大学章程作为高校的“宪法”，在各国的高等教育历程中也日益发挥着重要的作用，我国《高等教育法》规定：“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”大学章程在具体制定中需明晰两类关系：一是高校的外部治理结构，即高校与国家、社会的关系。二是高校的内部治理结构。第一种关系在高等教育法中已有明确规定，大学章程可做进一步的界定；第二种关系主要是由大学章程来调整的，其效力在规章制度之上。因此大学章程是“上承国家教育法律法规、下启学校规章制度”③，是提高高校的办学自主权，处理高校与国家、社会及内部要素的准绳，是高校在法律框架下实现学术自治的重要手段。

可见，大学章程在目标、职能和价值取向上与高校“去行政化”改革具有多重契合。都致力于使大学的本质功能回归本位，让大学作为一个学术组织的独特属性得到尊重。从根本上说，大学章程建设是高校“去行政化”改革的核心内容，又是高校“去行政化”改革顺利实施的重要保障。大学章程作为高校“去行政化”改革的重要契机必将登上历史舞台。

那么在平衡国家和高校双方利益的前提下，如何制定大学章程，制定出什么样的大学章程才能实现高校学术自治、有助于高校“去行政化”的改革就成为摆在我们面前的重要课题。下面笔者探讨了大学章程的内外部治理要素，借鉴国外大学章程各要素的先进成果，并就如何进一步完善我国大学章程的制定工作提出建议。

三、大学章程所涉及的内外部治理要素分析

（一）大学章程的外部治理要素：高校与国家、社会的关系

我国《高等教育法》提到“大学章程应该明确举办者与高校之间的权利、义务等外部关系。”大学外部关系的界定，是实现高校办学自主权、减少政府干预的有效途径。有助于在法律范围内，提高高校的办学活力。具体来讲，大学章程在高校和外部关系要素的制定上，应当呈现大学与政府、校友以及其他利益相关者的内容。当然随着高校功能的增加，高校所要承担的责任也在不断扩大。

在界定高校的外部治理结构中，我们可以借鉴别国的经验和做法。例如，法国《高等教育法》提出著名的“参与”原则，允许大学外部人士参与高校的管理。2007年的《大学自由与责任法》致力于提高大学治理的效率，增加了校外人士的比例，其目的在于保证高校与社会强有力的联系。德国的《柏林洪堡大学章程》将“大学与联邦州之关系”设为第一章，提出高校的行政事务和学术事务由高校统一管理，联邦州拥有法律

201①

②

③

毕宪顺、赵凤娟、甘金球：《教授委员会：学术权力主导的高校内部管理体制》，《教育研究》2011年第9期。黄福涛：《外国教育史》，上海教育出版社2003年版，第81页。

牛维麟：《现代大学章程与大学管理》，中国高等教育出版社2007年第1版。