我国政府绩效审计的发展现状分析

我国政府绩效审计的发展现状分析
作者：周双果
来源：《大东方》2015年第10期
摘要：本文就政府绩效审计的相关理论作了简要的概述，并着重对我国政府绩效审计的发展现状予以分析，以我国政府绩效审计的发展现状为切入点，剖析我国在开展政府绩效审计过程中存在的问题，以及影响我国政府绩效审计发展的制约因素，最后针对我国在开展政府绩效审计过程中存在的问题，提出相应的解决对策，希望能为我国政府绩效审计的进一步发展提供一些思路。

关键词：政府绩效审计；发展现状
政府绩效审计作为审计监督系统的一个重要组成部分，已经成为了政府审计发展的主流和必然趋势，并且在世界各国受到了广泛的关注和重视，在西方的一些发达国家，政府绩效审计在政府审计中占了很大的比重，而且在实践过程中取得很好的效果，政府绩效审计体系已经日渐完善和成熟。

我国随着经济的发展和政治体制的改革，政府绩效审计也逐渐引起了有关政府部门和各界人士的关注，但是政府绩效审计在我国还处于刚起步阶段，在开展的过程中存在着不少问题，这些问题严重制约了我国政府绩效审计的进一步发展。

一、政府绩效审计概述
政府绩效审计产生于二十世纪四十年代，并在西方国家中得到迅速的发展，成为政府审计重要的一部分。

开展政府绩效审计是时代发展的需要，更是时代赋予审计机关的新任务。

美国审计总署2003年修订的《政府审计准则》关于绩效审计的解释如下：绩效审计是指对照客观标准，客观地、系统地收集和评价审计证据，对项目的效果和管理进行独立的评价，对前瞻性的问题进行评估或某一深层次问题进行的评估。

英国《国家审计法》定义绩效审计是“检查某一组织为履行其职能而运用其资源的经济性，效率及效益”。

德国联邦审计院将绩效审计定义为：“审查业绩，包含经济性、效率和效益等要素。

”第十二届最高审计机关国际组织会议《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中对绩效审计的定义作了如下描述：“除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计。

”
我国审计理论界在上世纪八十年代初国家审计制度建立不久，就开始探讨绩效审计问题。

1991年全国审计工作会议上，审计署首次提出：“在开展财务审计同时，逐步向检查有关内部控制制度和效益审计方面延伸。

”这是我国政府部门首次提出绩效审计的概念。

进入上世纪90年代中期，党政领导干部经济责任审计和专项资金审计得到发展。

党政领导经济责任审计，既包括合规、合法性审查；又包括对党政领导任期内经济性、效率性和效果性进行评价。

专项资金审计，一方面要求检查财政资金支出的合法性、真实性；另一方面也包括对专项资金使用效果进行评价。

从以上观点看出，每个国家对政府绩效审计的表述不同，但都有提到对经济性、效率性，效果性这三个要素进行的评价和检查，它们是绩效审计的主要内容。

二、我国政府绩效审计发展现状及存在的问题
（一）我国政府绩效审计的发展现状分析
我国对绩效审计的探索始于1982年，1982年新宪法颁布和我国正式实行审计监督制度之初，那时我国就开始意识到了政府绩效审计的重要性，明确提出了开展经济效益审计，并同时着手于理论建设，取得了一定的成就。

1985年中国审计学会在长春举行了经济效益审计学术研讨会，标志着绩效审计开始跨入我国政府审计的范畴。

20世纪80年代末，我国审计学术界开始引入“绩效审计”的概念，我国绩效审计理论研究侧重于引进和介绍国外绩效审计的理论与实务。

2001年前我国审计机关主要从事真实性和合法性审计以及国有资产的效益审计，效益审计主要针对国有企业。

深圳市自2002年开始首先推行财政资金的绩效审计，12家市属医院的医疗设备使用和管理情况成为深圳市政府绩效审计的试点对象。

统计数据显示，12家医院的医疗设备总值超过6亿元，但绩效审计发现，这些医疗设备存在相当程度的浪费、闲置情况，大多数医院存在对医疗设备“重购置，轻管理”的现象。

为此，深圳市审计局提出了建立全市统一的医疗设备申购管理办法、建立医疗设备管理数据库等建议。

此外，深圳市审计局在2009年7月至11月派出审计组，对深圳市海上田园风光旅游区、深圳经济特区污水处理厂、深圳市经济合作发展基金和深圳市福利彩票公益金四个项目进行了绩效审计。

深圳市审计局依据审计法规，借鉴香港及国外政府绩效审计的方法，选择公众关注、财政投入大的项目，经调查研究确定了审计目标和内容并制定审计实施方案。

审计人员采用适当的方法，重点审查了有关项目的经济、效率和效果，同时审查了有关经济活动的真实性和合规性，在此基础上提出审计意见和建议。

根据《深圳市2009年度绩效审计工作报告》显示，四大专案都不同程度地存在着决策不科学、缺乏内部监控机制、财务管理基础薄弱等诸多问题。

审计结果在新闻媒体公开后引起了社会各界的广泛关注，政府部门、有关专家和市民纷纷发表各自的看法，社会反响强烈，这表明了政府绩效审计在深圳的试点工作取得了良好的效果，同时也反映出了人民对政府工作的关注程度在不断提高。

2006年制定的《审计署2006—2010年审计工作发展规划》对绩效审计提出要求，规定“全面推进绩效审计，促进转变经济增长模式，提高财政资金使用效益和资源利用效率、效果，建设资源节约型和环境友好型社会。

以专项审计调查为主要方式，以揭露严重损失浪费或效益低下和国有资产流失问题为重点，以促进提高财政资金使用效益和管理水平为主要目标，全面推进效益审计，到2010年初步建立起适合中国国情的效益审计体系”。

这就标志着政府绩效审计已经成为今后审计工作的重点和发展方向，政府绩效审计的发展进入了一个新的阶段。

综上所述，目前政府绩效审计在我国处于探索发展的阶段，也取得了一定的成绩，政府绩效审计越来越受到审计部门的重视。

但从总体上看，我国政府绩效审计与西方国家成熟的政府绩效审计相比还存在很大的差距，理论体系也不完善，而且在全国发展也非常不平衡，一些地方审计机关在绩效审计方面还处于刚起步阶段，真正意义上的绩效审计还没全面实行，所以我国政府绩效审计还存在很大的发展空间。

（二）我国政府绩效审计存在的主要问题
1.政府绩效审计的法律法规不健全
健全的法律法规是进行绩效审计的必要手段和前提，但我国目前有关政府绩效审计的法律、法规并不多。

我国虽然早在1983年就对国家财政、财务收支活动进行的真实性、合法性和效益性等传统审计做了一系列的规定，2006年通过了《关于修改的决定》修正。

修改后的《审计法》在健全审计监督机制、完善审计监督职责、加强审计监督手段及规范审计行为等方面做了规定，其中关于效益审计的规定仍很空泛，不具有可操作性。

2.政府绩效审计尚没有明确适用的绩效标准体系
在政府绩效审计过程中必须有一个指导审计活动、衡量审计事实、鉴定经济效益质量的标准，这就是绩效标准。

政府绩效评价标准体系是审计人员衡量、评价绩效的标准和尺度，是提出审计意见、做出审计结论的依据。

对于政府部门和非盈利组织机构的绩效评价至今还没有一套可供参考的指标体系，这是我国政府绩效审计在发展过程中存在的一大缺陷。

3.政府绩效审计中实施绩效审计不够全面
目前的政府绩效审计中，更多的是针对基本建设投资、金融业务进行的，而对于主要的公共部门，即行政事业单位的经费开支、专项资金，现在还很少开展绩效审计。

4.部分审计人员素质应当进一步提高
效益审计对象的复杂多样性决定了审计人员必须较高的专业素质和技能，既需要传统财务审计的能力，还需要审计人员具有不同于一般政府工作人员的才能和娴熟的专业技能，能够深刻地理解政府审计工作，在评议政府业绩时能形成深刻而中肯的意见，但目前从整体上看中国审计人员还不具备。

三、促进我国政府绩效审计的发展对策
（一）加快法制建设步伐，建立绩效审计的法律、法规依据
法律依据是开展绩效审计的关键步骤，因为依法审计是审计的基本原则，只有以法律、法规的形式把绩效审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依。

我国应在现有政府审计立法体系的基础上，建立和完善我国政府绩效审计的法律法规。

例如，制定政府绩效审计法，从立法上给予规范，维护政府绩效审计的权威性，并制定一系列的标准、规则来规范政府绩效审计的实施程序，包括计划、执行、报告、评价等方面。

通过健全和完善政府绩效审计的法律规范，使我国的政府绩效审计从法律、法规上得到更完善的制度保障。

（二）建立政府绩效审计评价标准体系
政府绩效审计评价指标是衡量、考核、评价被审计单位绩效高低的标尺，评价标准的确定是绩效审计工作的关键，也是决定审计意见和结论是否正确、合理的关键。

由于我国的审计范围较广，审计环境比较复杂，以至于到目前为止还没有形成一套统一的绩效审计评价标准体系，这给我国政府绩效审计工作带来了很大的不便。

结合我国现阶段的审计工作水平，审计部门应尽快建立一套完整的、可操作的绩效审计指标体系。

有一套科学统一的绩效审计评价标准，才能保证绩效审计人员客观公正地提出评价意见。

本人借鉴和总结了有关学者的观点，认为我国的政府绩效审计评价标准体系应包含有定量指标和定性指标，在实际工作当中可以采用定性指标与定量相结合的办法去评价被审计对象，其中定性标准应包括国家的法律法规、政府部门的各项方针及政策、主管部门的有关规定等，在制定定性标准时也可以从经济性、效率性、效果性这三方面去考虑；定量指标应是综合反映物化劳动和活劳动消耗的绝对量指标，以及工作效率和效果的相对量指标，具体应包括政府各部门预算及计划的各项具体指标、各种业务规范和各类技术经济指标等。

在建立和选择评价指标的时候要充分考虑不同单位部门和不同审计项目的实际情况，根据实际情况灵活运用评价指标，才能对被审单位或项目作出准确的评价。

只有建立起统一的政府绩效审计评价标准体系，才能为我国政府绩效审计的开展提供科学的依据，提高审计结果的可信度。

（三）要扩大并深入政府绩效审计的范围，推进绩效审计的探索工作
1.重大政府基础设施投资项目领域
近几年来，各级地方政府不断加大基础设施建设，一方面有力地拉动了当地经济的发展，但另一方面也暴露出投资效益不理想，施工质量、工程造价上差距较大等问题。

我们可以从财政资金管理、财政资金制度、财政资金监管着手开展这方面的绩效审计。

一是从立项、拨付、管理和使用等环节进行检查，有否违反决策程序、擅自立项的行为发生；二是项目管理方面。

检查项目是否实行了法人责任制；设计、施工、采购等程序是否按照国家有关的招投标法律法规进行；检查施工单位质量保证体系和监督检查制度的建立以及是否有效运行，有无影响工程进度和工程质量的现象。

三是审查项目资金的使用和管理。

检查项目资金是否按规定用途使用，项目资金是否及时、足额拨付到位，是否存在因拨款不及时影响项目建设进度及项目效益的发挥等问题；四是通过对项目建成后的投入运营状况效益审计，客观评价项目建设的工作成效，分析影响项目效益的诸多因素，提高国家建设项目的投资效益。

2.行政事业单位的支出情况
对行政事业单位支出的效益审计，就是要检查、评价支出的经济性、效率性和效果性，并由此促进加强支出管理。

在具体执行审计时，主要依据各种支出占部门经费支出的比重、部门支出占财政总支出的比重、人员经费支出占部门经费支出的比重、公用经费支出占部门经费支出的比重、公用经费中各项费用占公用经费的比重、经费支出增长率等指标，进行综向、横向地对比分析，通过部门经费支出与业务工作量进行比较，衡量行政成本的高低和支出效率。

通过分析，各项支出是否适当，是否存在人员经费超支，有无铺张浪费、扩大行政成本、资金使用效益不高的问题。

还应对政府关心、群众关注的重点问题和资金进行效益审计。

3.专项资金的使用情况
专项资金是指财政预算安排的或有关部门、单位依法自行组织的，具有特定用途的财政性资金。

专项资金的效益审计与其他效益审计相比，相对单一。

审计中，以项目立项为龙头，以资金流向为主线，以项目管理为重点，对照专项资金管理相关规定、项目计划、质量控制标准、考核方案等为基本指标，检查专项资金的监督和管理是否有效、项目的成本是否合理，有无拨付不及时、挤占挪用和损失浪费等问题，分析评价专项资金管理使用的真实合法性、项目管理的规范性、以及项目完成所带来的经济效益、社会效益和生态效益，考核其运用的效率和效果。

（四）加强审计队伍建设、提高政府绩效审计效率
必须提高广大政府审计工作者对绩效审计的认识，同时要提高相关的业务水平与技能。

审计机关不仅要利用多种管道广泛宣传绩效审计，比如专业刊物、研讨会和论坛、业务会议等，还要积极广泛地组织绩效审计知识的业务培训，让大多数政府审计人员逐步掌握绩效审计的基本知识，在实践中能够结合本专业技能运用绩效审计的方法。

当前，最佳的方法是配合对某一领域或行业绩效审计，进行审前培训。

着重拓宽审计人员的思路，一方面使审计人员具备创新能力，能够发现与财务审计不同的问题；另一方面，能够以联系发展的观念看待或解决审计查出的问题。

要进行政府环境培训，使审计人员非常深刻地了解政府工作并对政府业绩形成有价值的评判。

要进行绩效审计方法和技术的培训，重点提高审计人员绩效审计的能力和经验。

参考文献：
[1]尹平.审计理论与实务[M].北京：中国财政经济出版社，2011.
[2]祁敦芳.政府绩效审计[M].北京：中国时代经济出版社，2012.
（作者单位：湘潭电机力源模具有限公司）。