关于破坏耕地鉴定的几点思考

关于破坏耕地鉴定的几点思考
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口赵刚刘侃姜德文刘汝琨
耕地保护是指运用法律,行政,经济,技术等手段和
措施,对耕地的数量和质量进行的保护.切实保护耕地,
是确保农业的稳定,确保十几亿人的吃饭问题的关键.目
前,我国人均占有耕地面积仅为1.59亩,只相当于世界
人均占有耕地面积3.75亩的42.4%,耕地保护问题是我
国资源保护和合理利用的突出问题之一.温家宝总理在
"两会"的政府工作报告中指出,"一定要守住全国耕地不
少于18亿亩这条红线.坚决实行最严格的土地管理制
度."依法打击破坏耕地行为,是"实行最严格的耕地保护
制度"的最有力武器.所以必须要实施最严格的耕地保
护制度,必须要有最严厉的办法来保护,必须要有效合理
的利用土地,严厉地打击严重破坏耕地行为,加强耕地保
护,是我们要急需解决的重要问题.实际上,国家在1997
年修订《刑法》时,新增了非法占用耕地罪(第342条),已
经将耕地纳入到刑法保护的范围内;2000年,最高法院
的司法解释从数量上明确了罪与非罪的界限.但是,破坏
耕地行为屡禁不止.Ys-析主要原因,也是行政机关和司法
机关共同面临的问题——破坏耕地程度的认定.破坏耕
地鉴定具有巨大的重要性.法律规定,构成非法占用耕地
罪的法定结果情节有二:一是数量较大;二是造成耕地大
量毁坏.关于数量较大,最高人民法院已经在司法解释中
明确界定标准.但是对于耕地毁坏程度,即对"种植条件
严重毁坏或者严重污染"程度的认定,还没有专门的鉴定
机关,未形成统一的认定标准,使打击破坏耕地行为的法
律武器无法发挥作用.笔者认为,要解决这个问题,应当
从设立鉴定机构和制定认定标准两方面人手.现就完善
破坏耕地程度鉴定淡几点体会.
一
,建,-5-鉴定机构
国土资源部与最高人民法院,最高人民检察院,公安
部联合下发《关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件若干意见》(国土资发[2008]203号)文件明确规定"需要认定耕地破坏程度的,可以向国土资源行政主
管部门提出申请,由国土资源行政主管部门出具鉴定结论".根据该文件的规定,国土资源行政主管部门应设立专门的耕地破坏程度鉴定机构.机构名称可以设置为"耕地
毁坏程度鉴定所或鉴定委员会".其条件应当符合:
(一)这是一个专业技术机构
认定耕地破坏程度,必须得到充分的考虑到土地的
盐碱化,沙漠化等问题,还涉及到土地本身的特质,介入
原因等各个可能造成土地毁坏的因素,鉴定结论是鉴定
人依据科学知识对案件中的有关专门性问题所作的分析,鉴别和判断.鉴定机构应由土地方面的专家组成. (二)这是一个公正的鉴定机构
独立的鉴定机构存在的意义就是要切实保障当事
人的合法权益,维护法律的正确实施,在全社会实现公
平和正义.执法实践证明,对于独立鉴定机构做出的鉴
定结论一般都能得到社会和公众的认可.考虑203号文
件已经将国土资源行政主管部门列为鉴定主体,为保持
立法的连续性和新机构设置的稳妥性,可以暂由国土资
源行政主管部门组织鉴定委员会,并承担秘书职责,需
要出具鉴定结论时,临时召集相关专家论证并出具鉴定
结论,国土资源行政主管部门在鉴定报告上盖章.
(三)成立专家组
根据国土资源部,最高人民检察院,公安部《关于国
土资源行政主管部f-I移送涉嫌国土资源犯罪案件若干意见》(国土资发【2008]203号)的规定,成立了《耕地破坏程度鉴定领导小组》.为了规范耕地破坏程度专家鉴定,评审管理,有效发挥专家鉴定和咨询作用,保证优
质,高效,公正地完成耕地破坏程度鉴定工作,应制定
《耕地破坏程度专家鉴定评审制度》,《牡丹江市耕地破坏程度鉴定暂行办法》,该制度中明确了鉴定范围,规定了鉴定,评审专家应具备的条件,同时对鉴定,评审专家
库建立,鉴定评审专家的权利和义务,鉴定评审专家的
使用和管理等都做了详细的规定和说明.专家组成员由农委,水务,土地学会,环保,国土等部门人员组成.
(四)这是一个独立承担责4-2的机构
鉴定结论有重要的行政和司法意义,鉴定机构和鉴
定人应当对鉴定结论承担法律责任,将其单独设置,有
利于规范其行为,明确其责任,有利于国土资源行政主
管部门和司法鉴定主管部门对其的监管.
(五)这是一个单独核算的机构
业务的专业性导致了人员的专家化,人员的专家化
使机构要承担一定的人力成本,将其独立于行政主管部门之外,设定为单独核算民事主体,有利于其健康发展. 二,制定鉴定标准
耕地毁坏鉴定标准,是国土行政执法对破坏耕地行
为司法制裁的依据,是一个专业的执法依据,应由国土
资源行政主管部门统一制定(或由地方国土资源行政主管部门组织制定地方性的标准).其中涉及如下各项: (一)标准制定成员
耕地毁坏标准涉及农业科学,土壤科学和土地执法
等多方面,制定耕地毁坏认定标准应当由国土资源行政主管部门组织法律,土壤,环保,农业技术专家共同研究制定.
(二)标准制定原则
1.综合性原则
破坏耕地行为不仅仅包括将农用地用作建设用地,
也包括在农业用途范围内违反土地的核准用途,进行毁坏土地原有特质的其他农业范围内的使用;而且即使没有改变土地的原有用途,破坏性使用土地也可能造成其日黑龙江国土资源2012.2
种植条件的大量破坏.这就要求在判定耕地毁坏程度时,必须考虑综合各种因素,这些因素包括,耕地类型(水田,旱田或菜地等),所在区域(基本农田区内或普通耕地),对周边耕地影响程度,破坏后恢复整理成本',恢复需要的时间以及土地本身的特质,介入原因等各个可能造成土地毁坏的因素等等.
2.分类指导原则
耕地破坏行为主要表现为:违反规定,在耕地上建
窑,建房,建坟或者擅自挖砂,采石,采矿,取土,严重毁
坏种植条件或者开发宜农荒地造成土质退化,水土流失的行为;向耕地提供不符合国家标准的肥料,堆放城市垃圾或者有害的固体,流动废弃物的行为;滥用化肥,农药,造成耕地污染,地力衰退的行为;擅自将耕地改为渔塘或栽树种果的行为;荒废耕地的行为,等等.不同类型的耕地破坏行为表现的形式不同,对耕地生产能力,恢复的难易程度,恢复成本等各不相同,因此要根据耕地破坏行为区别对待.
3.可操作原则
表征耕地生产能力和耕作管理的因素很多,有些因
素从耕地外表形态上变化明显(如在耕地上建窑,建房,
建坟或者擅自挖砂,采石,采矿,取土等),容易识别判
断,而有些是隐形的,从耕地外表形态上变化不容易判
断,如土壤污染等,但由于土壤性质恶化严重影响了作
物生长;有些因素是易变的,可测量的,而有些因素是相
对稳定的,难以量测的.为了能够为土地执法提供科学,
客观,公正的认定标准,需要根据不同破坏耕地行为,尽
量选择容易定量鉴别的因素(土壤属性)作为制定认定
标准的依据,使制定的认定标准具有较强的可操作性.
4.耕地破坏程度认定与耕地恢复难易程度认定相
当原贝U
不同类型的耕地破坏行为在对耕地破坏后,其恢复
耕地生产能力的难易程度各不相同,恢复所需的成本和
时间等也相差悬殊.因此,在制定耕地破坏认定标准时,
要充分考虑不同类型耕地破坏行为的后果,根据恢复耕
地的难易程度,恢复所需的成本和时间等因素区别对
待,尽量保证耕地破坏程度的认定与耕地恢复难易程度
的认定相当.
(三)标准制定依据
耕地毁坏标准涉及关于土地种植条件的质量评价,
应当以现存的《农用地分等规程》,《农用地定级规程》, 《食用农产品产地环境质量评价标准》,《温室蔬菜产地质量评价标准》,《土壤环境质量标准》,《土壤环境监测技术规范》等一系列的技术指导性标准为基础.对照这
些已有的技术成果,在实际工作中结合具体的土地破坏
情况,与相邻土地技术指标的对照情况,判断土地的破
坏和污染程度,制定统一的认定标准.
(四)确定标准
耕地破坏程度分为轻度,中度,重度三个等级.
构成下列条件之一的为耕地轻度破坏:在耕地上硬
化和建设建筑物或构筑物,造成耕地无法耕种的实际面积占其占地面积20%以下(含20%)的;在耕地上挖砂, 取土,采石,采矿,剥离耕作层等,造成耕地耕作层破坏
10cm以下(含lOom),种植条件受破坏的;堆放固体废
弃物或其他物料,造成一季农作物无法种植的;抛洒有害物品,造成一季农作物损失的.
构成下列条件之一的为耕地中度破坏:在耕地上硬
化和建设建筑物或构筑物,使耕地无法耕种的实际面积占其占地面积20%以上40%以下的(含40%);在耕地上挖砂,取土,采石,采矿,剥离耕作层等,造成耕地耕作层
破坏lOem以上20cm以下(含20era),种植条件受严重破坏的;堆放固体废弃物或其他物料,造成二季农作物无法种植的;抛洒有害物品,造成二季农作物无法种植的. 构成下列条件之一的为耕地重度破坏:在耕地上硬
化和建设建筑物或构筑物,使耕地无法耕种的实际面积占其占地面积超过40%以上的;在耕地上挖砂,取土采石,采矿,剥离耕作层等,造成耕地耕作层破坏20cm以上,种植条件遭毁坏无法耕种的;造成农作物无法种植的;抛洒有害物品,造成农作物无法种植的.
三,鉴定工作程序
(一)鉴定工作程序
依据《黑龙江省国土资源专家评审制度》,规范耕地
破坏程度鉴定制度,有效发挥专家咨询作用,确保优质, 高效,公正地完成市国土资源局耕地破坏程度鉴定工作.办公室负责建立市国土资源局耕地破坏程度鉴定专家库,专家库人员由市国土资源局,市土地学会,市农业技术推广总站,水土保持,环保等部门的近20位专业技
术人员组成.每次鉴定专家组成员不少于5人,采取随机抽取或者指派方式进行.鉴定专家组要亲临现场按照有关技术规程进行耕地破坏程度鉴定,写出《耕地破坏程度鉴定报告》并提交到办公室,由办公室负责上报局鉴定领导小组,召开领导小组会议研究决定,形成会议纪要,办公室负责拟定"耕地破坏程度鉴定书",经领导小组组长签字后,送达申请鉴定单位.
(二)破坏耕地的鉴定组结论
破坏耕地鉴定工作,为了能够保护国家土地资源
严厉打击违法行为,对违法行为进行处罚的重要依据, 所以破坏耕地鉴定结论对于违法案件的定性具有重要的意义.
(三)破坏耕地鉴定的成果应用
在《耕地破坏程度鉴定书》中应明确规定其应用范围,"破坏耕地鉴定成果只能作为认定破坏耕地程度的依据,不能作为其他用途,未经本单位同意,将本鉴定作为其他用途向其他单位和个人提供,导致不当后果,本单位不承担相应责任."其目的就是防止成果的扩大化.
(四)工作纪律
鉴定工作必须遵守法律,法规,规章,遵守职业道德
和职业纪律,尊重科学,遵守相关技术操作规范.鉴定组成员不得接受鉴定申请单位,被鉴定人宴请或收受现金,有价证券,物品,对自己做出的鉴定意见负责.
(作者单位:牡丹江市国土资源局)
黑龙江国土资源2012.2日。