环境公众参与原则理论基础初探(一)

环境公众参与原则理论基础初探(一)

摘要]在我国的环境法学界，学者们对公众参与原则的认识存在着分歧。这影响到了该原则在环境法中的确立和参与机制的构建与完善，造成人们对公众参与原则认识分歧的原因在于对该原则理论基础的研究明显阙如。文章从社会学、政治学和法学的角度对公众参与原则的理论基础作了粗浅的探讨。

关键词]环境公众参与；基本原则；理论基础

对公众参与原则的称谓目前尚不统一，有学者称其为“依靠群众保护环境的原则”，也有学者谓之为“环境保护的民主原则”或“环境民主原则”。尽管如此，其含义却基本一致，均指公众对环境保护全过程的积极参加。而所谓公众参与原则，是指社会公众均享有参与环境资源保护的权利，都能平等地参与环境决策和环境管理，并有权对政府的决策行为、管理行为和单位、个人的环境资源的利用行为进行监督。公众参与原则是否应该列为环境法的基本原则?在我国厉行环境保护虽已逾几十载、环境却仍呈进一步恶化趋势的今天，对此进行追问具有重大的理论和现实意义。但是目前环境法学理论界对这个问题所持的意见分歧甚大。公众参与原则的理论基础究竟何在?笔者拟对此作粗浅的探讨，希冀能抛砖引玉。

一、公众参与原则的社会学理论基础

西方社会功能结构学派构建的“社会转型”理论，对社会学的发展无疑贡献殊大。在社会学中，社会转型主要是指社会结构的整体性、根本性变迁，它不是指社会某个领域或社会某项制度的变化，而是指社会生活具体结构形式和发展形式的整体性变迁。其具体内容至少应该包括结构转换、利益调整和观念转变，而且这种转型主要是通过发展生产力和确立新的社会经济秩序来促成的。而所谓转型时期，就是指传统的被打破，而新的没有确立这一时期，一个国家的转型时期意味的是传统的社会秩序、经济模式或政治体制等出现裂痕、瓦解、重构，而新的社会秩序、经济模式或政治体制还没有完全确立的社会变迁时期。一言以蔽之，社会转型是社会中的旧因素与新因素此消彼长的进化过程，是社会的结构性变革和整体性发展。按照社会转型理论，社会结构的转型势必会引起社会分化和人们行为的无序。消解这些问题的方法之一就是要因应各阶层日益增强的政治参与愿望，拓宽参与的渠道，改变转型时期“民主不足”的状态。

现在，我们都无法否认这样一个事实，即当前我国正经历着影响广泛而意义深远的社会变迁。只要翻阅近几十年来的文献资料，我们就不难发现“社会转型”这一概念被频繁地加以使用，这表明我国的确正处于一种不同寻常的变化之中。自20世纪90年代以来，我国的改革开放事业进一步朝纵深方向发展。1992年10月，中共十四大作出了在我国建立社会主义市场经济体制的决定，实现关乎全局的两个根本性转变，即从传统的计划经济体制到社会主义市场经济体制的经济体制转变，从粗放型到集约型的经济增长方式转变，之后我国经济的市场化进程不断加快。为了配合经济体制改革的顺利展开和因应经济体制改革的要求，我国也持续地进行着政治体制方面的改革，意图构建“小政府，大社会”式的国家与社会关系模式。受政治体制改革和经济体制改革的巨大合力作用的引发和推动，“中国已经进入一个新的社会转型时期。转型的主体是社会结构。真正决定一个国家是否实现现代化的因素并非与自身文化传统的完全决裂，而是社会结构的转型”。我国社会经历过三次社会转型，目前我国的社会转型是一个世纪前就已开始的社会变迁的迁延与拓展。在这个转型过程中，社会变化是如此的巨大和激烈，以致影响到了被裹挟于这股激流中的每一个普通大众，这个社会的社会结构亦发生了重大的变化，其表现为：从自给半自给的产品经济社会向社会主义市场经济社会转化；从农业社会向工业社会转化；从乡村社会向城镇社会转化；从封闭半封闭社会向开放社会转化；从同质单一性社会向异质多样性社会转化；从伦理社会向法理社会转化；等等。伴随着社会结构的转型，社会不可逆转地加速分化，包括阶层分化、利益分化、组织分化、区域分化和观念分化等。首先，经济市场化导致了当前中国社会阶层的分化。一方面，经济市

场化不仅促成了原有阶层的内部分化，如农民分化为农村农业劳动者、农村基层管理者、农村集体企业劳动者、农村集体企业管理者、农村雇佣工人、农村私营企业主、农村个体劳动者、城镇农民工等8个阶层；另一方面，市场经济的力量又催生、衍化出了许多新兴的社会阶层，如个体劳动者、私营企业主和企业经营者等，从而使传统的简单社会构成发生了变化，打破了传统阶级划分和身份确认的格局。这种内外的双重分化，使我国的社会阶层呈现出多元性。其次，经济上，社会双轨现象的存在，使我国的不同地区间、阶层间、阶层与个体问出现了利益分化。最后，社会的重大分化解组，推动了社会价值观念的多元化。在我国，一些传统固有的主流价值观念，如“不患寡而患不均”的平均主义、“君子喻于义，小人喻于利”的义利观等，受到巨大的冲击而分崩离析，体现利益诉求、个性自由、平等开放、自主自律、竞争参与等内容的新型价值观念逐渐得以树立。

较之传统社会，转型时期所凸显出的一系列变化，使人生发沧海桑田之感。转型时期的变化是如此的巨大，对我国的政治、经济和文化等各方面都造成了深刻的影响，环境保护领域也自概莫能外。其实，环境保护史就是一部协调环境与发展关系的历史，是一部衡平各方利益的历史。环境保护的效果如何，取决于是否妥善地实现了这两组关系之间的和谐。而在如何看待环境与发展两者之间关系的问题上，由于所处的社会地位和利益的不一致而存在着很大的分歧，特别是在我国当前社会转型时期，由于社会分化的客观存在，这种分歧表现得犹如天堑般难以逾越。一方面，受国家发展政策的影响，产生了区域分化，而各区域的利益具有相对的独立性。从某种意义上说，东部经济高速发展是建立在牺牲中西部生态环境的基础之上，是对中西部资源的一种掠夺。时下为各界广为称道的南水北调工程，也势必会对南方的生态造成较大的破坏。那么这些区域是否应为生态破坏而支付相应的生态补偿费呢?从公平的角度来看，答案是肯定的。在现实中，饱受生态破坏之苦的区域主张生态补偿的呼声甚高，但遗憾的是我国目前的法律却未能为其提供主张环境权益的渠道和途径。另一方面，由于阶层、利益和价值观念的分化，使我国的环境保护工作显得更为纷纭复杂。追求经济利益者不惜牺牲环境以换取经济增长，环保论者则坚持为了营造一个良好的生存环境而主张遏制经济发展。这些争论却未能在体制内展开，导致了两者之间的冲突日趋尖锐。据国家环保总局的统计，仅投诉到环保部门的环境纠纷，2001年就超过了40万件。大量的环境纠纷长期都得不到合理妥善的解决，群众被迫采取自力救济的途径参与环境保护，导致抗争走向街头，这不仅造成了受害群众与政府之间的对立，而且也危及到一些地方社会安全与秩序的维持。如何消解以上的分歧与更好地平衡各方的利益?这确实是需要我们审慎对待的问题。“防民之口，甚于防川”，笔者认为，面对这些纷争的理性做法应该是对其加以疏导，而其前提是应该让人们都能够参与到环保中来。环境法应该为人们提供一个自由主张环境权益的平台，为各方提供沟通和协商的机会，使各方的利益能够得到协调。让公众能够参与环境法的制定、环保决策、环境纠纷的解决等环保全过程，从而将体制外的冲突纳入体制内予以消解。这也就是将公众参与确立为环境法基本原则的重要价值之一。

二、公众参与原则的政治学理论基础

民主是政治学古老而永恒的话题。民主一词源于古希腊语的Demos和Kratia，意指“人民的统治”。在当代，民主的概念已经遭到滥用，该术语已经丢失了它原本具有的明确含义，即民主为人们提供了一种方法，使人们得以用一种和平的方式调整政府以符合多数之意志。从严格意义上说，“民主所指涉的乃是确定政府决策的一种方法或一种程序”。要让政府决策不至于偏离多数人的意志，民主是不可或缺的。而参与是民主的核心概念，强调公民的参与应该是民主的应有之义。参与是现代民主制度赖以存在的基础，也是民主政治的基本特征之一。参与的质量和程度是评价政治民主化的一项重要指标。