论公共政策执行力

二、发展的动态性 对于特定的政府组织来说， 公共政策执行力并不是一 成不变的， 而是随着执行时间、目标问题、政策环境等诸 因素的变化而不断变化的。从执行时间上看， 在不同的阶 段， 目标群体对待特定政策的态度可能发生变化， 执行的 阻力也会相应发生变化。从目标问题上看， 性质单一、结 构良好的政策目标容易得到解决， 执行过程相对简便； 而 性质复杂、结构不良的政策目标则由于涉及因素较多、作 用关系复杂， 单项政策的执行效力常常不够理想。从政策 环境上看， 政治稳定、经济繁荣、公民素质良好都是有利 的外部条件； 相反， 社会动荡、经济萧条、公民精神缺 失， 都使得政策执行举步维艰。因此， 公共政策执行力始 终处在多种因素影响的动态发展之中。 三、培育的渐进性 现代公共治理主要涉及民主政府和公民社会两大领 域。作为公共治理的重要手段之一， 公共政策的执行力培 育也受制于这两个方面。从政府的角度看， 组织体系、规 章制度、人员队伍和行政文化都具有较大的保守性， 渐进 式改革的思路更强化了我国政府自身发展的稳定性。从社 会角度看， 我国是一个封建小农思想根深蒂固的国家， 权 利与义务对等、理性参与等现代公民精神相对缺失， 占据 国民大多数的农民群体文化水平仍然偏低， 非政府组织发 育迟缓， 社会利益整合机制和表达渠道远未成熟和通畅， 公民社会的发展水平还处于初级阶段。这些因素共同决定 了我国公共政策执行力的培育和提升将是一个漫长而艰辛 的过程。 四、影响的广泛性 公共政策执行依靠的是公权力， 针对的是具有普遍性 的社会公共问题， 面向的是具有不同利益趋向、内部关系 错综复杂的目标群体。因此， 公共政策执行力的影响十分 广泛。首先， 公共政策执行力水平直接决定了具体政策的 执行效能， 并最终影响到政策效果的发挥。其次， 制定和 实施公共政策是政府治理活动的主要手段， 公共政策执行 力的水平决定着引领经济社会发展的能力， 影响到政府的 治理权威。再次， 政府是执行机关， 具体落实通过法律规
五、政策制定因素 政策制定是公共政策运行过程的首要环节。政策制定 主体的权威性， 政策制定程序的合法性， 公共政策方案的 科学性、合理性和可操作性， 政策制定的连续性和稳定性 等， 都将对后续的政策执行环节产生显著影响。政策制定 主体的权威性越高， 政策本身就越容易得到目标群体的态 度认同。政策制定的 “程序合法”则是依法行政的基本要 求， 也是确保公共政策科学合理的重要保障。政策方案的 科学性、合理性和可操作性， 是衡量政策质量的三大指 标。政策制定具有连续性和稳定性则有利于维护政策权 威， 确保其有效执行。 六、政策资源因素 政策资源是指保障政策有效执行所必需的各类资源条 件， 通常包括人财物资源、信息资源、权威资源和管理资 源。人是执行行为的载体， 是执行过程中最活跃的因素。 财力物力资源是保障政策执行的经济技术条件， 充足的财 力物力资源有利于执行要素的优化组合。信息是政策系统 与环境之间以及系统内部沟通联系的重要纽带， 能够减少 政策执行的不确定性， 提高政策实施方案的针对性和适应 性。权威资源是指获取资源、实施指挥、采取行动的权力 来源， 是政策执行的基础。政府诚信水平决定着社会对政 府的信任程度， 在建设服务型、责任型、法治型政府过程 中发挥着越来越显著的作用。 七、执行环境因素 任何一项公共政策的执行都无一例外地要与其他社会 因素发生相互作用， 受到一定社会环境的影响。公共政策 试图解决的问题来源于社会， 公共政策针对的目标群体是 社会成员， 公共政策的执行主体也处在一定的社会关系之 中， 因此， 适宜的社会环境无疑有助于公共政策的顺利执 行。影响政策执行的社会环境因素主要包括政治、经济、 文化、社会等四个方面， 分别从不同的角度对公共政策执 行活动产生影响。
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时事观察
的政策议程并为政策制定者所分析和研究， 等待解决的社 会 公 共 问 题 。［ ３］ 一 般 来 说 ， 某 项 公 共 政 策 所 涉 及 的 问 题 综合性越强、成因越复杂、目标越多， 则该项政策执行的 难度就越大； 问题触动的利益面越广、涉及的群体和个人 越多， 则政策执行的难度就越大； 政策目标越大， 利益调 整的幅度越大， 则执行难度就越大。例如， 计划生育问 题、社会经济利益再分配问题、国有企业改革问题等， 执 行过程遇到的阻力往往都比较大。
一、执行主体因素 公共政策执行是一种典型的组织行为， 需要依托一个 坚强有力、行动高效的组织体系。组织的框架结构、运作 机制、人员素质和组织文化都会影响到执行的效果。一般 来说， 组织层级越多、幅度越大， 指令和信息传递越容易 出现阻滞和失真； 运作机制缺乏科学性会增加工作内耗， 降低执行效率； 人员素质低下会直接影响到执行的责任心 和创造性； 墨守陈规、拖拉推诿、形式主义等不良组织文 化更是导致政策执行失败的重要原因。 二、目标群体因素 目标群体是指公共政策执行过程中直接受到影响的公 众 对 象 。 由 于 公 共 政 策 本 质 上 是 一 种 社 会 利 益 的 “调 控 器”， 它总要表现 为对 特 定 对 象 的 利 益 进 行确 认 、分 配 或 调整， 对其行为进行指导、制约或改变。因此， 公共政策 的执行能否达到预期的效果， 不是公共政策制定者一厢情 愿的事情， 也不是公共政策执行者完全能够决定的， 它还 与公共政策目标群体对待政策的态度密切相关。一般而言， 目标群体对政策的认同度越高， 政策执行的阻力就越小。 三、执行方式因素 执行方式是公共政策成功实施的方法和手段， 主要有 行政、经济、法律和思想教育等执行方式。行政方式主要 采用命令、指示等手段开展执行活动， 具有约束力强、快 速灵活等特点， 但不利于调动下级执行机构的积极性和创 造性， 且容易造成 “一刀切”现象。经济方式克服了行政 方 式 的 缺 点 ， 但 存 在 “市 场 失 灵 ” 现 象 。 法 律 方 式 规 范 性、稳定性强， 但对法制体系的完备性要求较高。思想教 育方式通过思想工作推动政策的执行， 成本低、效果持 久， 但作用发挥缓慢， 并且对争议较大和亟待解决的政策 问题缺乏效力。四种方式各有利弊， 应针对具体情况灵活 运用。 四、政策问题因素 所谓公共政策问题， 是指客观存在的对社会上大多数 人的利益、生存、发展和价值规范等产生重大不良影响， 并经过一定的渠道和途径反映到政府有关部门， 列入政府
定的程序上升为国家意志的党的路线、方针、政策， 其政 策执行力如果低下必然影响党的执政能力。所以， 从小的 方面说， 政策执行力影响到具体政策的落实情况； 从大的 方面说， 则可能影响到经济的发展、社会的稳定， 乃至国 家的长治久安。
影响公共政策执行力的因素
在实际政策运作过程中， 政府组织对各类政策方案的 执行活动总会遇到方方面面的干扰， 从而影响到政策目标 的实现。影响政策执行力的因素主要有七种类型。
关 键 词 政府 公共政策 执行力 提升路径 作 者 周国雄， 上海理工大学博士生。 （ 上海： ２０００２０）
公共政策是政府履行行政职能的主要手段之一， 其目 标实现程度的高低， 直接决定着各级政府的行政绩效水 平。传统观点认为， 政策目标能否实现主要与政策内容是 否科学、制定程序是否合法有关， 而其执行环节则长期得 不到足够的重视。然而， 国内外政策实践的经验却表明， 在日趋复杂的现代行政环境里， 政策效能发挥如何， 并不 单纯地取决于政策制定本身， 还在很大程度上受制于政策 执行的具体情况。事实上， 由于执行不力导致的诸如我国 的小煤矿治理难等政策失效现象已屡见不鲜， 逐渐成为了 政策学者关注的焦点， 并引起了各级政府的高度重视。加 强政策执行环节研究， 探讨提高政策执行力的有效途径， 已经成为摆在政策学界面前的热点课题。
公共政策执行力的内涵
执行力是近年来在企业管理领域得到广泛应用的概 念。根据美国学者保罗·托马斯和大卫·伯恩的观点， 企业 执行力是一整套行为和技术体系， 它能够使公司形成独特 的竞争优势。执行力体现了组织将战略付诸实践的能力， 反 映 了 战 略 方 案 和 目 标 的 贯 彻 程 度 。 ［１］ 公 共 政 策 执 行 力 是企业执行力概念在政策实践领域的延伸， 是伴随新公共 管理运动浪潮产生的一个新概念； 它不同于企业执行力， 也不同于中央所指的执政能力， 而是政府执行力和党的执 政能力的有机组成部分。
一、内涵的系统性 公共政策执行力外在表现为执行公共政策的能力和效
２００７· ６
时事观察
力， 本质上则是多因素共同作用的综合体系。首先， 公共 政策执行力的承载主体是各级政府组织， 它以严格的科层 制为基本架构， 以稳定的权责体系为运作支撑， 形成一个 庞大的组织系统。其次， 任何具体的公共政策都不是孤立 存在的， 与其他政策之间都有一定的总分、启承等逻辑关 系， 相互关联而成为一个有机整体。再次， 政策执行的对象 是特定的社会组织和公众， 是由一定数量的个体按照特定的 关系组合而成的社会系统。最后， 政府处在整个社会体系的 权力中心和利益中心， 但终究是社会大系统中的一员。社 会的系统性特征对公共政策执行力产生无处不在的影响。
近年来， 政策学界对政策执行问题进行了广泛的研 究。国内学者莫勇波认为， 政策执行力是指 “能够准确理 解政策的目标及方向， 并通过精心设计方案、实施方案和
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对各种人财物、信息、法律、制度等资源进行集中调控和 使用， 从而达到有效调控政策、完成既定目标的政府内在 的能力和力量”［２］ 。宋 海丽 则 指 出 ， 政 府 能 力 可 分 为政 策 决定能力和政策执行能力。其中， 后者是指政府贯彻实施 政策， 使政策从方案到行为的能力。① 但大多数学者并未 正式提出关于公共政策执行力的定义， 这表明了学术界对 于公共政策执行力的概念尚未形成清晰的共识， 但概念的 基本内涵已经萌芽。学者们在文章中大多提到了政策执行 的能力和效力的问题， 而能力和效力也是政府执行力、企 业执行力概念的核心内容。因此， 笔者认为， 选择 “政策 执行的效力和能力”作为公共政策执行力的基本内涵应当 具有研究的可行性， 并且也基本符合学术界对政策执行研 究的主导思想。由此， 笔者对公共政策执行力做出如下定 义： 公共政策执行力， 就是公共政策执行主体为达致政策 目标， 通过对各种政策资源的调度、控制和使用， 有效地 执行公共政策的能力和效力。
公共政策执行力的特点
公共政策理论和方法的产生， 是为了应对日趋复杂的 公共政策问题。目前， 处于社会转型和体制转轨过程中的 中 国 各 级 政 府 ， 正 面 临 着 改 革 事 业 进 入 “深 水 区 ” 和 经 济、政治、文化、社会发展不均衡所带来的诸多新的情 况。因此， 我国的公共政策执行力的命题呈现出复杂性特 征， 并兼具了时代和国情所赋予的诸多特点。
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论公共政策执行力
□ 周国雄
内容摘要 公共政策执行力是公共管理领域的新概念。作为衡量政策运行质量的重要指 标， 其影响因素是多方面的， 其培育和提升也是渐进的。当前我国各级地方政府由于体制机 制等多方面原因， 执行力薄弱的问题较为突出。本文尝试将企业管理理论、公共政策理论和 政府管理实践相结合， 从概念、解析出发， 对公共政策执行力的内涵、特点、影响因素及提 升路径作一初步探讨。
公共政策执行力的提升路径
从理论上讲， 前文论及的公共政策执行力的影响因素 就是提升公共政策执行力的主要着力点。但从实践层面上
看， 政策问题因素是公共政策制定和执行主体所无法选择 的， 执行活动的外部环境也是短期之内所无法改变的。因 此， 提高公共政策执行力应该更多地从以下几个方面入手：
一、优化执行主体 执行主体的优化包括三个方面， 即组织体系的优化、 人员素质的优化和体制机制的优化。组织体系的优化主要 涉及到合理选用组织结构、科学划分部门分工、恰当确定 管理层次与幅度、妥善处理集权与分权的关系， 以及根据 环境变化及时调整相应组织元素等。人员素质优化的主要 措施是加强公务员队伍的管理和培训， 树立责任意识、服 务意识、法治意识， 培养为民、务实、清廉的作风， 不断 提高公务员的综合素质。体制机制的优化要体现出权利与 责任的对等性、机构与制度的匹配性、部门运作的协调 性， 确保组织体系具有较强的稳定性和环境应变能力。 二、设置激励机制 激励是管理学术语， 意指采用一定的方式和手段， 激 发和调动管理对象的行动积极性， 引导其向管理目标方向 迈进。政策激励机制是指内嵌在政策体系中的一种 “利益 阻断”或 “利益促进”机制， 它们分别发挥着负激励和正 激励的作用： 通过 “利益阻断”机制， 可使违反政策的组 织或个人损失利益， 或者被查处的风险与代价高于因违背 政策而获得的收益； 通过 “利益促进”机制， 可使遵守政 策的组织或个人得到的利益高于因遵守政策而损失的利 益； 两方面共同作用， 从而实现对执行行为的正确引导。 三、培育政策资源 只有具备充足的政策资源， 才能大幅度拓展政策空 间， 提高政策执行的效力。因此， 在执行过程中， 必须注 意促进和培育政策资源的生长点： 一是要保护政策资源的 自然性增长点。例如， 在税收征管工作中， 保护税基、涵 养税源才能确保财政稳步增长， 不断壮大政府财力。二是 重视政策资源的制度性增长。例如， 通过加强人力资源开 发， 不断优化公务员队伍的结构， 提高公务员队伍的整体 素质， 提升政府人力资源质量； 通过合理的制度设计， 提 高行政效率， 减少资源浪费， 节约财力物力； 加强社会诚 信体系建设， 提高政府诚信水平， 树立责任政府形象， 改 善政府与社会公众的关系， 等等。 四、完善执行路径 执行路径是指从统筹资源开始直至实现预定目标的执 行流程。路径越科学、合理， 完成任务、实现目标的时间 就越短， 耗费的资源就越少， 执行效果就越好。完善执行 路径包括选择执行方法和优化执行程序两个方面。方法选 择要服从执行目标整体化的要求， 以有利于实现执行方案 的效益化。各类执行手段各有利弊， 要因地制宜、取长补 短、配套使用， 发挥执行手段的工具效应。执行程序要能 够体现科学化、法制化、阶段化 和 公 开 化 。要重 视 成 本 — — —