论公共政策的执行力_问题与对策

论公共政策的执行力:问题与对策

申喜连

[摘要]公共政策是政府输出的主要产品,政府通过政策来实现其对社会公共事务的管理,但政策从制定到预期目标的实现,还必须经过一个复杂的政策执行过程。在执行过程中由于多方面的原因,导致政策执行出现种种问题,严重危害了政策的权威性、完整性,影响了政策执行的效力。因此,研究公共政策执行问题,提出解决对策,是理论与现实的迫切要求。

[关键词]公共政策;执行力;政府公信力

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2009)11-0041-04

公共政策是指公共权力主体为解决公共问题、达到公共目标,对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实过程中所制定的行为规范。公共政策执行力则是公共政策执行主体为达到政策目标,通过对各种政策资源的调度、控制和使用,有效地执行公共政策的能力和效力。/建立健全行政问责制,提高政府执行力和公信力,0[1]这是/政府执行力0第一次被写入5政府工作报告6,它标志着强化政府执行力将成为今后很长一个时期里政府改革的主要内容并正式纳入国家治理范畴。

一段时期以来,在一些地方和部门,政府/不作为0、执行力不到位的情况比较严重。干部滥用权力、违法征用土地、牺牲环境追求经济发展的现象屡禁不止,/有令不行、有禁不止0,甚至出现/上有政策、下有对策0的情况。中央政策遭遇/肠梗阻0,政令不通,/中南海制定的东西出不了中南海0。政府缺乏执行力必然导致社会公信力的下降,缺乏社会公信力又会使政策执行不力、难有作为,从而形成恶性循环。因此,研究我国公共政策执行不力的状况,分析其产生的原因,提出解决问题的对策,具有十分重要的现实意义。

一、当前我国公共政策执行中遇到的问题

我国公共政策执行中遇到的问题归纳起来,有以下几个方面:

(一)替代执行

替代执行是指执行人员在执行政策时采取偷梁换柱的做法,执行与上级政府的政策不相一致的政策方案,使原有的政策方案难以得到贯彻实施。[2]替代执行的突出表现是/上有政策,下有对策0。近几年来,替代执行已成为我国政策执行中的一大痼疾。替代执行不仅影响了政策目标的实现,而且恶化了政策执行环境,增加了解决政策执行问题的难度。因为政策在执行中出现的变异和扭曲会使原有政策问题得不到解决,又滋生新的政策问题。同时,替代执行也损害了中央政府的形象,降低了中央政府的威信和政策的整合力。

(二)象征执行

象征执行是指执行人员在执行政策时敷衍塞责,做表面文章,实际上并不执行上级政府政策。象征执行的主要特征是欺骗性。从表面上看,政策宣传热热闹闹,政策执行轰轰烈烈,而实际上政策并没有转化为可操作性的具体措施,没有真正落到实处,政策成了空架子。象征执行不仅欺骗了上级政府,损害了公众利益,消耗了政策资源;而且助长了地方保护主义,增加了政策赤字。

(三)选择执行

选择执行是指政策执行人员在执行政策时采取/为我所用0的做法,有意曲解政策的精神实质或部分内容,导致政策无法真正得到贯彻落实,甚至收到与初衷相悖的效果。选择执行的突出表现是/政策贪污0。政策在执行时被中途截留,政策的精神和内容不能传达到目标群体和利益相关人员。选择执行的最大特征是自利性。执行人员选择政策的标准是/趋利避害0,对己有利的政策就执行,对己无利的政策就不执行或少执行。

(四)附加执行

附加执行是指政策在执行过程中由执行人员附加了一些不恰当的内容,盲目扩大政策外延,使政策的调整对象、范围、力度、目标超越政策原定要求。附加执行的突出表现是搭便车。政策执行人员往往打着贯彻上级政府政策的旗号,自立一套,自行其是,推行反映自身利益的/土政策0、/土规定0。这些/土政策0、/土规定0与原政策存在着相关性或相似性。它们或者被宣传为执行原政策的工具,或者被宣传为原政策的细化。/土政策0与原政策捆绑在一起执行后,分别从质和量两个方面造成原政策的畸变。在质的方面,/土政策0扩大了原政策的内容,引发了新的政策行

为,影响了原政策目标的实现;在量的方面,/土政策0扩大了原政策的调控力度与范围,改变了政策功能,超越了政策目标,出现了政策浮夸。

(五)机械执行

机械执行是指执行人员在执行政策时不考虑当地的实际情况,机械地照搬上级政府政策。这种执行表现为执行者不顾公共政策的精神实质,不考虑客观环境条件,不能因时、因事、因地做出具体分析,只是机械地照搬其它地区、部门或行业的公共政策;还表现为不顾公共管理中各种新情况、新问题、新特点,机械照搬陈旧的、过时的公共政策;或者不顾公共事务的时效性,在公共政策不到位的情况下,面对急需解决的公共事务不知所措,因坐等上级政策而错过解决问题的最佳时机。机械执行的最大特征是缺乏灵活性。机械执行反映了政策执行人员能力素质的低下,盲目照搬照抄中央政策,使公共政策失去了针对性,既浪费了政策资源、降低了政策效益,又影响了政策目标的实现。

(六)野蛮执行

目前,我国在公共政策执行过程中有很多滥用行政手段的现象,一些公共政策执行者对执行对象动辄命令、强制,甚至野蛮执行,造成干群关系紧张,严重地影响了执行效果。[3]还有一些政策执行人员没有向执行对象详细解释和宣传政策,忽视了思想教育手段的运用,造成执行对象对政策不理解,当执行对象出现不合作和抵触情绪时,执行者就采取制裁、经济处罚等方式,野蛮执行公共政策。

二、当前我国公共政策执行不力的原因分析

当前我国公共政策执行力不足的原因是复杂的,是整个执行过程中多种因素相互作用、相互影响,由量变到质变不断积累的结果,它有着深刻的体制和认识等多方面的主、客观原因。具体说来,有以下几个方面:

(一)利益冲突导致政策执行失控

公共政策制定的过程就是对社会价值、利益进行权威性分配的过程,公共政策的实质是对社会利益结构的调整和规范,促进整个社会快速稳定健康发展,代表和维护社会整体利益、长远利益或国家利益。在利益多元化情况下,不同的利益主体存在着利益差异和不同的利益取向,而公共政策无法使不同阶层和个人、不同地域和部门的利益都得到表达和满足。因此整体利益、区域利益、群体利益、个人利益的差别的客观存在决定了公共政策执行失控的可能性,存在政策执行者、目标群体敷衍、歪曲、抵制政策的内在冲动。其中,政策制定者与执行者在利益上的冲突是政策执行失控的主要原因之一。

(二)公共政策运行机制不健全

政策运行机制是完成整个政策生命过程的载体,是在组织和领导体制基础上通过权力的划分和配置实现政策制定、执行、监控的有机整体。我国公共政策执行失控从体制上说主要是政策执行机制和政策监督机制不完善,而这两大机制上的弊端宏观上体现在政治体制尤其是行政体制上。目前,我国政治体制改革尚未完成,新型的行政体制尚未建立,政策制定、执行、监控没有形成既相互耦合又相对独立的运作机制,政策制定缺乏科学化、民主化程序,政策执行不力,政策监控软弱。机构重叠致使政出多门和多头管理,难以明确具体的政策执行机关,常导致政策执行阻塞和断档;机构职责不清使政策执行机关互相推诿或互不买帐,从而出现政策执行敷衍或执行中断;执行机构间缺乏沟通协调使政策目标得不到合理分解和整合,不能迅速、准确地传递、实施,政策阻塞难以避免;政策执行中缺乏必要的监督和法制约束,使政策执行情况得不到及时检查,对造成政策失控者缺乏严厉惩处,从而使政策执行中的失范得不到及时防治和纠正;党政不分有时使政策之间发生抵触,削弱了政策执行力。

(三)政策执行机构的管理存在缺陷

目前,政策执行机构的管理缺陷主要有以下几个方面:一是组织结构不合理。组织结构不合理将直接影响其功能的运行、效用的发挥,许多政策执行偏差的产生都可以在组织结构上找到原因;二是领导管理水平低。政策执行机构领导者的领导方法、领导能力、领导艺术,对政策执行任务的完成也起着关键的作用;三是领导水平参差不齐。这势必影响管理中的计划、组织、指挥、协调和控制的各个环节的作用,势必影响政策的实施,导致政策执行偏差的产生;四是沟通和协调不畅。执行机构与各部门之间、不同部门之间、执行人员之间,在分工合作的过程中发生误会和矛盾是常有的事,现行执行机构中依然存在沟通和协调不畅的现象;五是缺乏健全的规章制度。无规矩不能成方圆,没有健全的规章制度对政策执行者及其行动进行适当的约束和指导,就不可能产生良好的政策效果。当前,部分地区缺乏健全的规章制度,致使政策的执行行为得不到强有力的约束,不能有效的防范政策执行偏差的产生。

(四)中央政策执行控制力弱

从我国公共政策执行失控的情况看,主要是中央宏观公共政策在执行中的失控,失控的发源地在地方政府执行机关。中央是国家宏观公共政策的制定者,因而是最高和最有权威的政策施控主体,其施控力和权威直接决定着公共政策的有效执行。在从计划经济向市场经济的转型中,中央的权威受到冲击,中央对地方的控制力被削弱,这是宏观公共政策失控的一个重要原因。自20世纪80年代初以来,我国经济体制和政治体制改革的主要措施是重建中央与地方关系,具体做法是中央向地方放权。在放权过程中,放哪些权、放多少权,在没有任何经验借鉴的情况下出现了放权过度的现象。由于放权缺乏法律规范和制度约束,随着地方权力的扩张,地方主义迅速滋长,一度走向难以驾驭的程度,严重阻碍了中央宏观政策在地方的执行。各地方大搞/上有政策、下有对策0,在经济上大搞/诸侯经济0,重复建设,人为设置经济栅栏;在政治上表现为本位主义、无政府主义,地方与中央博弈,导致中央政策在地方政府执行起来大打折扣。

(五)公共政策科学化程度低

公共政策科学化程度低主要表现有:一是政策目标模糊不清。政策目标的正确与否是衡量政策实施好坏的标准,进而成为政策实施效率的标准。当前在制定政策目标