财政政策运行分析

一、两轮积极财政政策基本情况

(一) 1998年积极财政政策

自1993年加强宏观调控治理经济过热和通货膨胀之后,我国国民经济利用3 年左右的时间实现了“软着陆”。此后,总需求不足的问题逐渐暴露出来,再加上1997年亚洲金融危机明显冲击我国经济,为此, 1998年8月我国正式启动了积极财政政策并持续到2004 年。积极财政政策主要是采用增加政府投资的方式扩大内需,所需资金通过扩大财政举债规模和财政赤字实现。7年间,扩张性的积极财政政策拉动了国民经济的持续增长,带动了投资的快速增加,夯实了基础设施建设,加快了西部大开发步伐。此外,技术进步和产业升级、经济可持续发展能力也有一定增强。

2003年下半年以来,我国经济呈现出加速发展态势,部分行业和地区投资出现增长过快的苗头,资源对经济增长的制约越来越明显,煤电油运供求紧张。粮食连续多年减产,粮价攀升带动居民消费价格上涨,通货膨胀压力逐渐加重。在这种情况下,中央于2005年将财政政策由积极转向稳健,至此1998年积极财政政策正式淡出。

(二)当前的积极财政政策

从2005年到2008年上半年,按照科学发展观的要求,财政政策的着力点从扩大需求和拉动经济增长转为加强经济社会发展中的薄弱环节和结构调整,这一时期我国宏观经济运行良好。但是,从2007年起我国通货膨胀压力逐渐加大,之后需求与供给两方面因素混合推动物价明显上涨。2008年以来,国际金融、经济剧烈波动并深度调整,国内连续出现特大自然灾害,三季度以后外部冲击对我国经济的负面影响已经相当明显,一些主要经济指标呈下行趋势。为此,中央决定再次实行积极财政政策以防止经济过快下滑和出现大的波动。

目前来看, 2008年积极财政政策的思路比较开阔,既有利于促进经济增长,又有利于推动结构调整和发展方式转变;既有利于拉动当前的经济增长,又有利于增强经济发展的后劲;既有利于扩大投资,又有利于拉动消费;既有利于保持经济增长的势头,又有利于深化各项改革。思路新、工具多、导向明,活市场、统内外、利长远,是本轮积极财政政策的特点。

二、两轮积极财政政策出台的背景比较

(一)国际背景

两轮积极财政政策实施背景的最大共同点,就是政策出台时都面临着较严重的外部金融危机,危机均严重冲击着我国对外贸易。

以1997年7月2日泰国宣布放弃固定汇率制为标志,东南亚金融危机爆发。此后,菲律宾、印尼、马来西亚、韩国本币快速大幅贬值,东南亚金融危机在1998 年演变为亚洲金融危机。金融危机引起经济衰退并进一步向俄罗斯、拉美,最终向欧洲和美国蔓延,严重冲击了亚洲和其他地区的经济增长。亚洲国家和地区是我国的主要贸易和投资伙伴,外部金融危机和经济动荡对我国外贸发展和外资流入造成了前所未有的冲击。一是出口形势趋于恶化。1998年前后外贸出口约占我国GDP的20%。1998 年一季度我国外贸出口增长13．2% , 4月份增长7．8% , 5月份下降1．8% , 6月份增长1．6% , 7 月份增长3．5% , 8 月份下降2．9% ,大大低于1997年同期总体20%以上的增速。二是外商投资明显下降。亚洲金融危机爆发后,许多国家和地区通货紧缩趋势加剧,企业资本筹措能力明显下降,对外投资活动严重受挫。大量国际资本回流到欧美等其他地区,造成我国利用外资规模萎缩。1998年前8个月我国实际使用外商直接投资额除1月、3月、8月同比略增外,其他各月均为负增长。

2008年9 月,以美国政府接管“房利美”和“房地美”为标志,次贷危机演变为全面金融危机。此后,全球一批老牌金融机构纷纷破产、倒闭或被国有化。全球深陷金融危机泥潭之中,世界经济遭到了严重冲击。主要经济体经济增长陷入低迷,新兴市场国家也受到较大影响,全球经济增长明显放缓。受外部环境影响,我国保持出口稳定增长的难度也不断加大。近年来出口约占我国GDP的近40%。2008年1～10月,除3月份我国出口增速同比上升外,其余各月均同比回落,尤其是2月份回落幅度甚至达到45．2个百分点。

两轮积极财政政策实施的国际背景也有两点明显不同。一是总体上看, 1998年我国面临的是外部局部性的金融危机,而此次则是全球性金融甚至经济危机。十年前的金融危机主要集中在亚洲,尤以东南亚地区为

重,只是在后期波及到了俄罗斯,对美欧国家股市、汇市造成了一些压力,但此时金融危机已近尾声。与1998年不同,当前全球金融危机首先从发达经济体爆发,在美欧日等经济增长陷入困境后,新兴市场国家也未能幸免,全球实体经济增长出现颓势,经济危机风险不断加大。从这种意义上说,当前积极财政政策的出台面临着更为恶劣的外部形势。二是当前的金融危机呈明显的“结构性危机”特点,而当年亚洲金融危机则更多的是“周期性危机”。结构性危机主要由结构失衡而触发,各国不同步发展,时而伴随美元、能源危机,时而伴随贸易、信用危机。从本质上说,当前全球金融危机是由不合理的国际分工和全球化进程中协调机制缺失造成的。而在十年前,金融危机的发生则更多地带有生产过剩和需求不足的痕迹。

(二)国内背景

总体上看,两轮积极财政政策的出台,都对应着我国国内经济在自主调整和外部冲击的叠加下出现过快下

滑的局面,都面临着经济结构调整和转变发展方式的压力。

第一,两轮积极财政政策出台都面临国内明显的经济下滑趋势。从1993年开始,国家集中对经济生活中货币投放过量、投资和需求过度膨胀、物价快速上涨、金融秩序混乱、产业结构失调和国际收支逆差进行治理整顿。1997年国民经济运行实现“软着陆”后,需求不足问题逐渐暴露出来。长期重复建设带来的结构不合理等深层次矛盾,在国际经济环境急剧变化和国内市场约束双重因素作用下更突出地显现,内需不振、外需下降、国内经济增长速度过快下滑。

2005年起,作为落实科学发展观的重大举措之一,稳健财政政策开始着重在“调整结构”和“推进改革”中充分发挥作用。“好在快先,又好又快”是指导我们经济工作的总体思路。2005 ～2007年,我国经济处于快速增长新周期的上升阶段。但是进入2008 年后,国际金融经济形势突然恶化,贯彻科学发展的宏观调控政策的效应也显现出来,国内经济开始下滑,特别是三季度以后下滑趋势更快。

两轮积极财政政策出台前一年多的时间里我国国内宏观经济运行情况中，可以看出1998年积极财政政策实施前,我国宏观经济放缓态势已经相当明显,换言之,经济运行已经有从下滑向“熄火”转变的风险。而本轮积极财政政策则明显具有“出手快”的特点,措施的出台迅速及时,这体现出政府宏观调控水平的提高。从上述指标看,本轮积极财政政策的出台与十年前背景相似,但也有所不同。一是1998年积极财政政策实施前消费需求增长明显趋缓,但当前我国消费增长仍然较快。二是1998年积极财政政策实施前我国进出口总值呈急剧下降态势,而当前这种下降趋势则相对平缓得多。三是在物价方面, 1998 年积极财政政策出台面临的是严重的通货紧缩局面,而当前则是伴随着一定程度上的通货膨胀压力。四是由于经济下滑较重, 1997 ～1998 年我国城镇就业形势已经相当严峻,但当前我国就业仍然增长。

第二,两轮积极财政政策出台都面临国内经济结构调整压力。我国经济结构调整的任务在1998年实施积极财政政策前就存在,至今仍没有完成,这是两轮积极财政政策出台面临的共同背景。从GDP生产结构看,低技术水平产品过剩与高新技术产品不足并存的局面没有从根本上改变。进一步稳固农业基础地位和大力发展现代服务业的要求在十年前和现在都存在。从GDP使用结构看,消费在内需中不足的问题1998年前就存在,消费与投资、出口协调拉动经济增长的局面至今仍没有真正形成,消费的可持续性仍然脆弱。从发展方式转变看, 1998年以前和现在我们都面临经济增长方式由粗放、速度型向集约、效益型转变的任务。目前节约资源、保护环境的要求甚至更为迫切。此外,统筹城乡结构和区域结构都需要我们长期努力。当然,客观分析,虽然两轮积极财政政策出台都面临经济结构调整压力,但当前这种压力相对1998年以前要小,这主要得益于2005年以来稳健财政政策的实施。

除经济运行和结构调整两个方面外, 1998 年与2008年两轮积极财政政策出台的背景也有其他一些不同。一是1998年积极财政政策出台时,货币政策的操作空间狭小,但是当前积极财政政策与适度宽松的货币政策还有较多配合余地。从1996年5月到1998年两年多的时间里,中央银行先后7次降低存贷款利率,在1998年初取消国有商业银行的贷款限额控制,降低准备金率,颁布积极实行贷款支持的指导意见等。货币政策虽然连续、密集运用,但其效果却不够明显,操作余地相对狭小,这使得1998年积极财政政策出台时就略显被动。但当前财政政策、货币政策双管齐下,同时发挥调控作用,两者之间比以前有更多的协调和配合。二是当前财政保障能力较10 年前大为提高。经过10年的发展,我国财政收入已经从1998 年的9 876

亿元增长到2007年的51 322亿元,占GDP比重也从11．7%升至20．6%。财力的提升不仅为积极财