积极的财政政策

关于积极的财政政策
1、以扩张性的财政政策防范实体经济增长的不确定和乏力，以稳健的货币政策抑制棘手的物价上涨和通胀压力随着近来通胀压力明显增加，及国外经济环境明显变化，近一步实施适度宽松货币政策的条件已经逐步发生了变化，各方普遍认为，政策转向已势在必行。

积极的财政政策和稳健的货币政策不失为眼下的“最优”政策组合。

目前情况下，政府需要通过“稳健的货币政策”，对信贷投放、货币发行，特别是热钱流入，适当地进行控制。

或许也意味着整个应对金融危机的刺激政策正式开始逐步退出。

货币政策改为稳健表明，金融危机后新兴市场国家已逐步采取退出政策。

目前国际、国内经济复苏的前景并不明确。

尤其是海外因素，美国经济复苏是否反复，欧洲债务危机是否蔓延恶化，重重疑问都尚未完全解决。

2011年中国很可能面临“增量滞涨”的局面，即经济增长趋势放缓，伴随着通胀加速攀升，实属“两难”局面。

而采取积极的财政政策，将可以为此“留一手”。

譬如针对经济中需求不足的问题，就可以通过积极的财政政策来振兴消费；此外，还可以通过财政支出的办法来进行部分项目的投资。

其实，实施“4万亿”经济刺激计划期间开工的大量项目，尚在建设中，需要后续建设资金。

从这个层面看，财政政策在2011年将被动扩张。

此外，政府为加大在保障性住房等民生工程和公共服务方面的投资，也有进一步扩张的动力。

积极财政政策在保持总量扩张的同时，支出结构应该进一步优化，更加侧重民生和公共服务项目。

2、继续实施积极的财政政策。

保持适当的财政赤字和国债规模。

今年拟安排财政赤字9000亿元，其中中央财政赤字7000亿元，继续代地方发债2000亿元并纳入地方预算，赤字规模比上年预算减少1500亿元，赤字率下降到2%左右。

要着力优化财政支出结构，增加“三农”、欠发达地区、民生、社会事业、结构调整、科技创新等重点支出；压缩一般性支出，严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设，出国（境）经费、车辆购置及运行费、公务接待费等支出原则上零增长，切实降低行政成本。

继续实行结构性减税。

依法加强税收征管。

对地方政府性债务进行全面审计，实施全口径监管，研究建立规范的地方政府举债融资机制。

（摘自《政府工作报告》）“继续实施积极的财政政策。

”这是国务院总理温家宝3月5日在十一届全国人大四次会议上作政府工作报告时的表述。

作为整个国家经济政策的组成部分，财政政策在中国经济长期的可持续发展过程中肩负着重要的使命。

政府工作报告指出，继续实施积极的财政政策。

那么，该如何落实？对此，财政部部长谢旭人日前进行了回答：实施积极的财政政策，要着重把握五个方面：一是提高城乡居民收入，扩大居民消费需求。

二是着力优化投资结构，加强经济社会发展的薄弱环节。

三是调整完善税收政策，促进企业发展和引导居民消费。

四是进一步优化财政支出结构，保障和改善民生。

五是大力支持经济结构调整和区域协调发展，推动经济发展方式转变。

那么，积极财政政策如何在稳定增长、改善结构、调节分配、促进和谐等方面发挥作用？
个税调整：
开启收入分配改革序幕
声音：加大收入分配调节力度。

提高个人所得税工薪所得费用扣除标准，合理调整税率结构，切实减轻中低收入者税收负担。

有效调节过高收入，加强对收入过高行业工资总额和工资水平的双重调控，严格规范国有企业、金融机构高管人员薪酬管理。

1日召开的国务院常务会议，讨论并原则通过《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》。

“一石激起千层浪”，2008年沉寂3年的个税改革话题，讨论热度不断升温，如今已是“红透”大江南北。

而这一话题，也已经成为今年“两会”的热门话题。

在此次税改大讨论中，最热的议题是个税起征点的上调，而这一消息，国务院常务会议也已经确定。

这一事关民生的消息发布后，当即引发诸多“两会”代表委员的关注和热议。

不少代表委员称，在“十二五”开局之年的关键节点，作为一项重要的调整措施，工资薪金减除费用标准的提高不仅将使很多百姓直接受益，更传递出一个重要信号：以减轻中低收入者负担为重要内容的个税改革将在“十二五”期间继续推进，税收对收入分配的调节作用将进一步增强。

在2010年的全国两会上，全国政协委员、辽宁奥克化学股份有限公司董事长朱建民就开始关注个税起征点
偏低的话题，并与其他全国政协委员一起提交了关于提高个税起征点的提案，这个提案被确定为重点提案。

朱建民称，近年来GDP和财政收入的增长，都远远领先于居民收入的增长，国富民也要强，现在我们已经具备了这个条件，居民的收入增长速度应该大于GDP和财政收入的增长速度。

全国政协委员印杰称，个税起征点的调整应成为常态机制，与居民收入的增长实现联动，届时起征点可以自动随着国民收入的变化而变化，而不必每次调整起征点都经历复杂的程序。

全国人大代表、民建中央副主席辜胜阻认为，当前个税改革具有双重意义。

一方面，工资薪金所得减除费用标准的提高，降低了中低阶层赋税负担，等于变相提高了百姓的收入；另一方面，也是不断缩小收入分配差距、形成公平合理的国民收入分配格局的重要环节。

个人所得税既是我国财政收入的重要来源，也是调节收入分配、缩小贫富差距的重要手段，在我国税收体系中占据重要地位。

个人所得税的调整，也被业界视为收入分配改革的序幕拉开。

当前，收入差距扩大已成为我国经济发展中最突出的矛盾之一。

民盟的一份调研报告指出，总体上看，我国城乡居民收入在不断增长，生活水平大幅度提高，但行业间、区域间、不同群体间居民收入差距在拉大。

全国政协委员、中国（海南）改革发展研究院院长迟福林认为，今后五年将是中国经济社会发展的关键五年，这一时期我国的发展战略将从国富优先转向民富优先，民生已被认为是“十二五”规划建议中最重要的一部分内容。

此时进一步推进个税改革，在有助于扭转收入分配差距的同时，对于我国经济社会实现关键时期的关键跨越，对于社会的可持续发展，具有重要意义。

个税改革关乎每一位老百姓的切身利益。

应该说，个税改革话题的火爆折射出经济高速增长背后“国富民未富”的困境。

如何实现“国民共富”，乃至“藏富于民”，中央政府着眼点，并不仅仅是某个税种的调整，而是税制通盘的深层改革。

改革的背后，是政府希望通过调整收入分配格局，直接助益拉动内需、实现经济转型的深意。

结构性减税：
促进产业结构升级
声音：继续实行结构性减税。

结构性减税，是这几年财政政策的一大亮点。

今年的政府工作报告提出要“继续实行结构性减税”。

应该说，个税改革的方向，正是整个结构性减税思路的组成部分。

业内人士表示，减税还是存在一定的空间，除现有的个人所得税进行改革，增值税扩围、以及对中小企业和创新企业的减税等都可以进行。

结构性减税的政策逻辑是涵养税源、“休养生息”。

政府通过采取减税、退税或抵免税等多种方式减轻企业和居民税负，促进企业投资和居民消费，不仅关乎税负的公平，更将大大增强微观经济的活力。

在内涵上，结构性减税是“做减法”，是在“有减有增”的前提下实现总体税负水平的降低。

结构性减税不是大规模、全方位地减税，而是该减的减、该增的增，但政策的天平倾向于减。

施行结构性减税，是我国实行积极财政政策，促进经济平稳较快发展的措施之一。

国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张立群指出，结构性减税具有针对性，包括减轻中小企业的税负，对居民扩大消费方面减轻税负，对国有企业的垄断利润加大管理力度等方面。

它的目的是通过调整税收结构与减轻税负，促进产业结构升级与扩大内需。

2008年以来，为应对国际金融危机的冲击，我国实施了结构性减税政策，大幅减轻了企业和居民负担，促进了企业扩大投资，拉动了居民消费。

仅2009年，企业和居民负担因此减轻5000亿元。

“减税的空间我们非常看重。

”业内专家称。

“十二五”期间，第一个大的减税空间就是一些优质税，前面已经做了所得税的两法合一、增值税转型之后要进一步推动增值税的扩围等，这是结构性减税很重要的方面，好处就是可以适应现在我们加快发展方式转变和产业升级换代的需要。

同时，对于小企业，已经推出的优惠减税措施要继续推行，而且要想方设法进一步利用。

对一些草根创业行为、小企业的发展，应该更多的体现税收的优惠和支持。

创新方面，企业的研发投入，怎么样更实在的得到所得税抵免等税收优惠，怎么样鼓励企业，大家一起来努力，更有积极性来创新，这对于全局来说是一个长远意义非常明显的激励导向。

我们看到，进入2011年，继续实行结构性减税是积极财政政策的重要内容之一。

继续对部分小型微利企业实施所得税优惠政策，支持中小企业发展；落实好各项税费减免政策，促进产业结构升级和服务业发展；实施有
利于节能减排、环境保护和增加就业的税收优惠政策。

优化投资结构：
落实好“新非公36条”
声音：大力优化投资结构。

认真落实国务院关于鼓励引导民间投资新36条，抓紧制定公开透明的市场准入标准和支持政策，切实放宽市场准入，真正破除各种有形和无形的壁垒，鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业、社会事业、金融服务等领域，推动民营企业加强自主创新和转型升级，鼓励和引导民间资本重组联合和参与国有企业改革，加强对民间投资的服务、指导和规范管理，促进社会投资稳定增长和结构优化。

投资、消费、出口，是拉动经济增长的三驾马车。

实施积极的财政政策，其中的一点就是着力优化投资结构，加强经济社会发展的薄弱环节。

业内人士称，优化投资结构，至少包括五内容：第一，从增长优先到就业优先；第二，投资以工业化为主导应全面、逐渐转向以城市化为主导；第三，应支持金融结构筹集更多资本；第四，投资应当集中于高新科技产业化项目；第五，应当优化投资主体结构，即从以政府和大企业为主导转向以民间为主导。

中国社会科学院经济所宏观室主任张晓晶认为，首先要进行投资行业的优化，特别是向基础产业、战略性新兴产业，以及经济社会的薄弱环节倾斜。

这些薄弱环节，包括社会基础设施建设，如科学技术服务业、金融业、卫生、社会保障和社会福利事业等领域，以及“三农”、科技创新、节能减排等领域。

其次，要进行投资主体的优化，即吸引更多的民间投资参与经济社会建设。

核心是要落实“新非公三十六条”，打破行政垄断，放宽准入，引导民间资本进入基础设施与第三产业，特别是金融、医疗等现代服务业，鼓励民间资本重组联合和参与国有企业改革。

业内人士认为，注重优化投资结构，把握好投资方向，要继续发挥好投资对拉动经济和调整结构的重要作用。

具体来讲，首先是要是合理安排扩大投资和经常性支出的关系，继续加大对民生领域和公共服务的投入力度。

同时，要通过一些差别性财税政策推动技术进步和产业升级，淘汰落后产能。

其次，调整优化投资结构，着力培育新的经济增长点。

通过科技专项、重点产业调整和振兴规划等，支持发展新能源、节能环保、生物医药、信息通信等对未来竞争力有重要影响的产业，鼓励发展研发、设计、标准、现代物流、供应链管理等生产性服务环节，努力拓展新的经济增长空间和消费热点，使经济回升建立在结构优化的基础之上。

此外，积极引导民间投资增长，进一步研究落实促进民间投资的政策措施，拓宽中小企业的融资渠道。

优化投资结构，民营企业如何走得更稳健？
全国政协委员、浙江省政协副主席、农工党浙江省委会主委、浙江大学眼科研究所所长姚克认为，在新兴产业尚未形成规模和竞争优势的情况下，政府应高度重视制造业等实业资本大规模流向投机领域这一现象，切实采取有效措施，引导资本回归实业，避免出现一些国家和地区所经历过的产业“空心化”现象。

他提出，要加强实业资本转移问题的调研、监测和政策制订工作，加快培育差异化区域经济和战略性新兴产业，吸引资本回归实体经济。

全国政协委员、利时集团董事长李立新认为，当传统劳动密集型产业优势丧失，加快产业结构调整和技术改造步伐就成为民营企业的必然选择。

他向企业家们支招：向中西部地区甚至海外转移产业，或者优化第二产业、进入第三产业。

提交十一届全国人大四次会议审查的财政预算报告显示，2010年通过统筹使用公共财政预算拨款、政府性基金收入、国有资本经营收益等，中央政府公共投资共支出10710亿元。

财政部部长助理胡静林称，2011年积极的财政政策要进一步增强措施的针对性和灵活性，政府投资结构要进一步优化，更多向促进经济结构调整优化、保障和改善民生以及稳定价格总水平倾斜，努力减轻通货膨胀压力，积极防范财政风险。

”胡静林说。

区域协调发展：
结构调整和产业升级
声音：促进区域协调发展。

全面落实各项区域发展规划。

“大力支持经济结构调整和区域协调发展，推动经济发展方式转变。

”这是实施积极的财政政策需要把握的又
一重点。

近日，国务院正式批复《浙江海洋经济发展示范区规划》（以下简称《规划》，使浙江海洋经济发展示范区建设上升为国家战略。

类似这样的经济发展示范区或是区域振兴规划，近两年国家陆续出台了不少，加快发展区域经济发展与振兴被提升到前所未有的高度。

显然，我国正着力协调区域经济发展，以期改变长久以来由东南沿海等少数地区单极驱动的经济增长模式，加快重点地区发展、缩小地域之间的差别，开拓区域合作的空间。

业内人士指出，区域经济不是简单的以行政区划为单位的地区经济，而是一种经济发展模式、经济增长方式。

区域经济不仅要在地理位置上有着紧密的关系、密切的联系，更要在区域规划、产业布局、协调运行上有着共同的目标、共同的发展理念。

如在产业布局上，各区域必须按照区域发展规划的要求，制定区域产业发展目标和重点，规划地区产业布局，明确地区产业发展方向。

只有这样，整个国家的产业布局才会趋于合理，才能避免可能出现的产能严重过剩、重复建设等方面的问题。

同时，还要扬长避短，善于利用区域优势，发展区域经济，促进经济增长方式的转变。

要做好地区衔接、产业转移、结构转型、发展方式转变工作。

区域之间要缩小过大的发展差距，加大基本公共服务均等化的步伐。

未来的发展，在空间布局上要有科学性，要在适合发展的地方加快发展。

据了解，从“九五”开始，鉴于中国地区间差异越来越大，中国陆续出台系列促进区域发展的战略。

从上世纪90年代提出的西部大开发，到振兴东北老工业基地，加上从改革开放以后逐渐形成的支持东部率先发展的战略，构成中国区域发展的基本内容。

当前，中国经济从南到北、由东向西、从沿海到内地，区域经济已呈现多极发展、齐头并进的态势。

业内人士指出，促进区域协调长效发展，要注重区域经济结构调整和产业升级，统一区域要素市场，提升经济运行效率，避免“零敲碎打”，焕发活力，从而使之成为拉动经济增长的新动力。

对于2011年我国如何加快区域协调发展，中国人民大学公共政策研究院教授毛寿龙表示，这是一个大层次。

一个是国家层次的协调发展，更重要的是财政的转移支付，低于全国水平的都可以得到财政转移支付。

他同时称，有时候辅助的力量更好一些。

国际上也是这样，比如有一些国家钱很多，有一千多亿美元，但是那个国家的人民生活水平并没有提高。

最好的办法就是建立一个风险基金，一方面财政转移支付，直接可以，但是间接就是企业家推动当地企业家创业，这样更有造血功能。

关于公共服务
公共服务，是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。

公共服务以合作为基础，强调政府的服务性，强调公民的权利。

公共服务体系
公共服务体系包括教育体系、公共卫生体系、公共文化服务体系、社会福利体系等。

完善的社会保障体系是社会主义市场经济体制的重要支柱，关系改革、发展、稳定的全局。

我国的社会保障体系，包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。

这几项社会保障是相互联系，相辅相成的。

社会保障体系是社会的“安全网”，它对社会稳定、社会发展有着重要的意义。

社会保险在社会保障体系中居于核心地位，它是社会保障体系的重要组成部分，是实现社会保障的基本纲领。

一是社会保险目的是保障被给付者的基本生活需要，属于基本性的社会保障；二是社会保险的对象是法定范围内的社会劳动者；三是社会保险的基本特征是补偿劳动者的收入损失；四是社会保险的资金主要来源于用人单位（雇主）、劳动者（雇员）依法缴费及国家资助和社会募集。

社会救助属于社会保障体系的最低层次，是实现社会保障的最低纲领和目标。

一是社会救助的目的是保障被救助者的最低生活需要；二是社会救助的对象主要是失业者、遭到不幸者；三是社会救助的基本特征是扶贫；四
是社会救助的基金来源主要是国家及社会群体。

社会福利是社会保障的最高层次，是实现社会保障的最高纲领和目标。

它的目的是增进群众福利，改善国民的物质文化生活，它把社会保障推上最高阶段；社会福利基金的重要来源是国家和社会群体。

社会优抚安置是社会保障的特殊构成部分，属于特殊阶层的社会保障，是实现社会保障的特殊纲领。

社会优抚安置目的是优待和抚恤；社会优抚的对象是军人及其家属；社会优抚的基本特征是对军人及其家属的优待；社会优抚的基金来源是国家财政拨款。

实现基本公共服务均等化的对策思路
（一）匡正主体意识和责任，提高政府基本公共服务的供给能力。

提供公共服务是政府的最基本职能。

在推进基本公共服务均等化方面，各级政府充当着核心主体，承担着义不容辞的主要责任。

对此，理论界和实务界已经达成诸多共识，并正在采取相关举措提升政府的基本公共服务供给能力，但从现状来看，这些措施在执行过程中存在着明显的偏颇，亟需加以匡正。

1、避免基本公共服务供给的不当市场化而引发“泛市场化”。

鉴于政府财政紧张、大包大揽基本公共服务而出现短缺、低效率等背景，基本公共服务供给市场化曾经被认为是解决政府供给不足问题的有效途径，但在运行中却容易引发“泛市场化”，即过度市场化。

把不该市场化的基本公共服务也市场化了，把本属于政府的公共服务安排权放弃掉了，使基本公共服务的消费成本提高，一般群众难以承受公共服务的高价位，加剧了社会不均。

实际上，政府是基本公共服务的安排者，而不是直接生产者。

市场化就是让市场提供公共服务，政府出资购买，安排给群众，使他们得到能保障其基本生存及发展的服务，而不是要政府完全放弃对公共服务的安排权。

基本公共服务供给主体多元化，应考虑不同类别的基本公共服务应选择不同的供给主体。

有些基本公共服务只能由政府来提供，才会实现公平，这是由这些基本公共服务的特性所决定。

因此，在基本公共服务市场化过程中，允许市场进入的基本公共服务，必须要求政府控制服务的安排权，而禁止市场进入的基本公共服务则应尽可能由政府提供，以此来防止因“泛市场化”而导致的基本公共服务不均等。

2、力求公平地分配地方政府转移支付的资金。

完善公共财政政策，科学、合理地转移支付是实现均等化的直接而又容易见效的手段。

正因为如此，许多专家认为“基本公共服务均等化，是扩大公共财政覆盖面，让全体社会成员共享改革发展成果的制度安排。

”[12]然而大量的事实表明，地方政府对转移支付的资金未必能做到公平分配。

诸如，在经费缺乏背景下，部门间利益竞争导致转移支付的资金没有被公平、合理安排，促使部门间乱用、滥用、挪用资金等现象不断产生；公共服务部门内部未能把资金用于最需要的群体或地区，使真正需要援助的对象没能得到服务，导致严重的不公等。

其实，完善公共财政政策不仅要克服基本公共服务的财政供给不足问题，而且要解决财政供给不均问题。

地方对转移支付资金必须公平分配，以实现基本公共服务的财政供给均等化。

为此，增加部门经费开支透明度，提高受服务对象的知情权、参与权，是预防公共财政转移支付分配不均的有效办法。

在对公共服务支出进行绩效审计时，应特别考虑公共服务支出的公平性问题。

3、推进公共服务政策制定与实施的民主化、科学化。

基本公共服务均等化的实现有赖于公共服务部门科学、民主地制定并实施公共服务政策。

如果公共服务政策制定与实施缺乏民主化、科学化，同样会使理想的均等化目标遭夭折。

如果部门政策制定不科学、不民主，容易增加制度性的不均等。

若公共服务政策制定缺乏均衡性、具体可行性、全面性、民主性、灵活性、法制性，就出现政策失衡，政策背离公民实际需要，背离国家公共服务目标，最终引发基本公共服务不均等。

同时，由于部分工作人员的责任意识及服务意识不强、素质不高、工作态度不好，对政策误解、曲解，没能严格按行政程序法施行，使政策执行偏离工作要求，引发行政乱作为、不作为，导致公共服务不公平。

实践证明，行政程序法、行政问责制、合理的干部考核制度、听证制度等，是保证公共服务政策科学制定与执行的科学化、民主化的有力举措。

（二）增强社会公众素质，提高它们享受基本公共服务的能力。

推进基本公共服务均等化，不仅要重视提升政府基本公共服务供给能力，而且要重视提高社会公众享受基本公共服务的能力。

公众能否真正享受基本公共服务，也取决于公众享受基本公共服务能力的高低。

为了实现均等化，必须努力追求全体社会成员具备大致相当的享受基本公共服务的能力，特别是困难群体的享受能力。