浅析中国古代行政监察制度及其对现今的启示

浅析中国古代行政监察制度及其对现今的启示摘要：我国的行政监察制度有着悠久的历史，了解我国古代的行政监察文化，研究其利弊得失和经验教训，对于健全和完善我国现有的行政监察制度具有一定的参考借鉴意义。

本文通过梳理我国古代行政监察制度的发展演变过程，归纳总结规律和共同特征，并且结合我国目前监察制度的现状，探讨如何取古代行政监察制度之精华，去其糟粕，使其更好地为我们的社会主义现代化建设服务。

关键词：行政监察制度演变特点监察效能监察方式如何实现国家的良好治理？战国思想家韩非子说“明君治吏不治民”①，说明官吏的管理对国家的治理有很大的影响，甚至是决定性的。

行政监察制度作为一种对行政机关及其工作人员以及国家行政机关任命的其他人员的行政活动及①《韩非子·外储说右下》行政行为所进行的监督监察的制度，在促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能等方面有很重要的作用和现实意义。

目前我国的行政监察制度存在很多问题和缺陷，反观我国古代的统治者在长期的政治实践中逐渐建立和完善了一套行政监察制度，在维护皇权和加强统治秩序中起到了重要作用，当中有我们值得借鉴和完善的，下面就从古代行政监察制度的发展过程及其特点来总结归纳借鉴意义和启示。

一：我国古代行政监察制度主要的发展阶段及其特点（一）萌芽阶段——先秦时期先秦时期并没有形成行政监察制度，但是这一时期监察意识出现。

“周公使管叔监殷”②即是说公元前1046年周武王灭商后，商纣王之子武庚被封在商都，统治殷遗民，商王的京畿被划分为三个地区，分别由武王弟霍叔、蔡叔、管叔统治，以监视武庚，谓之“三监”。

这也许就是最早的监察意识，但那时主要是监国而非监吏③。

我国历史上产生的第一代监察官员，在《周官》中称“御史”，同时，在青铜器铭文中也有“中御史”和“三有司”的记载。

在商代，惩治国家官员的职务犯罪，主要有“三风十愆罪”、“听赃罪”和法官的“五过”罪。

这一时期的监察制度尽管还在萌芽阶段，但是在监察这方面的尝试开了历史先河，激励了以后朝代的继续探索和完善。

（二）形成阶段——秦汉时期秦始皇统一七国，建立起大一统的封建专制的帝国以后，就在中央政权内部建立了与行政机关和军事机关并列的监察机构。

秦汉时时在中央设御史府，长官是御史大夫，但其基本职责是“典正法度”，以职相参，总领百官。

既是便于协助丞相处理政务，又是对丞相的监督。

其属官分成两个部分，一是以御史丞为首，统领御史在御史府中协助御史大夫办理政务；二是以御史中丞为首，负责监督官吏，接受百官奏事并且按规章弹劾官员。

在地方上，秦在郡一级设有守、尉、监，三者之间既有分工，又互相监督。

汉代基本因循此制，后改长官负责制，层层监督下属是长官的主要职责之一。

这样州、郡、县分别在本级长官的领导下，形成相对独立而对本级长官负责的监察体系。

为了加强对地方的控制，汉武帝把全国划为13部（州）监察区，各部设刺史，以“六条”监察郡国，年终回京汇报。

特点：主要是有中央和地方之分、监察和行政尚未分开。

②《孟子·公孙丑》③《中国古代行政制度史》李孔怀第141页（三）魏晋南北朝——发展阶段魏晋时，御史台逐渐脱离从属地位，成为完全独立的部门，直接由皇帝控制。

在中央，御史依其监察的主要事务一分为三：治书侍御史，殿中侍御史和侍御史。

治书侍御史监察百官，举劾不法，并组织领导侍御史。

侍御史除了纠察不法外，还是御史台的日常事务负责人。

殿中侍御史一般居殿中纠察非法，凡百官朝班秩序，举止言行，都是监察的对象。

中央对地方的监察，主要是采取不定期和不定官职的遣吏巡察。

御史应命出巡，称为“台使”，负责品评地方官员的善恶，纠察冤狱，伤民劳民不法之事。

特点：御史台逐渐从行政机关脱离，称为独立的监察机关；形成了中央监察机构的初步统一；御史“闻风奏事”的制度形成，谏官系统开始规范。

（四）隋唐——成熟阶段隋唐设御史台、司隶台、谒者台，分别负责内外监察，御史台总领监察之职，三院监察官员品阶不同，职责有别，构成一个严密的监察系统。

地方则分为十五道监察区，形成比较严密的监察网。

同时，唐代监察制度的日趋完善不仅表现在传统的御史监察体制的完备，更在于有一套行之有效的谏官系统。

这样就更加完善了只监察官吏而皇帝被排除在外的局面，是一个重大的突破。

特点：御史权力扩大，并享有部分司法权；形成“台谏并立”的局面。

（五）明清——严密阶段明代将御史台改为都察院，是专门负责维持封建国家机关以及官吏纲纪的部门，“职责纠劾百官，辨明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司”①明代地方设十三道监察区（明末增加为十五道），负责各道监察的官员为监察御史，直接受命于皇帝，有独立进行纠举弹劾之权。

明代还将地方分区监察和中央按系统监察相结合，专设六科给事中——吏、户、礼、兵、刑、工六科给事中①，当时被合称为“科道之官”。

清代监察机构沿袭明代，又有所发展。

值得一提的是，清廷还对还以皇帝的名义制定了我国古代最完整的一部监察法典《钦定台规》，对都察院的体制任务工作规程等都作了具体的规定。

至此，我国古代监察系统达到了高度的统一和严密。

特点：改变了唐以来监察机构“台谏”并列、明代“科道”分立的体制，实现监察组织的空前完整和统一。

二：我国古代行政监察制度的发展趋势及其整体特点①《明史·职官志》①蔡放波：《中国行政制度史》，中国科学文化出版社2003年版，第161页。

（一）监察逐渐与行政分离秦汉时期御史大夫执掌监察，同时又是丞相的副职，受丞相统治。

而丞相府的司直也是中央一级监察官员，不仅剥夺了御史大夫的监察权，同时御史大夫本身也是监察的对象。

这种监察机构及其官员受行政掣肘的情况，反映了监察机构还未成为独立于行政的政治实体。

东汉时御史台虽然已经成为国家的专门监察机构，但还只是相对地独立行使监察权。

唐代监察制度从行政中分离出来的倾向明显加强，御史台已经成为一个独立的监察机构。

其内部分工明确，职责分明，台院、殿院、察院各司其职，且又统一于一台。

体制严密的三院一台系统克服了汉以来监察机构的重叠，监察官员名目繁多、职权不清、统属紊乱的情况。

明代监察制度从行政中分离出来的主要表现在打破了唐宋以来御史台三院的分工。

都察院上升为“三大院”之一，其职总理朝廷内外上下监察事宜，并统管中央、地方、行政、司法及军事等监察工作。

经过这样的完善，监察权逐渐与行政权分离，独立行使其监察职能，不受或少受行政的干预，从而提高了监察的效能和独立公正性。

（二）形成自上而下的垂直监察领导体系自魏晋御史台脱离少府后，中央监察机构独立成为监察机关，地方监察机构一般也不隶属于地方衙门，而是直接受皇帝或者中央监察机关领导。

如明清时期六科给事中重点是加强对六部的行政业务监察是直接受皇帝统治而不附属任何机构的独立监察体系。

地方监察御史与地方一级行政长官地位平等。

都察院、六科给事中和十五道监察御史均职掌独立，互不统属，并分别向皇帝负责。

这种监察体制有利于监察机构独立地行使监察权，排除同级或者上级行政长官的干预，为监察职能充分发挥扫除了障碍。

（三）权重责轻汉刺史一来形成以卑临尊、秩卑权重的传统，这样做的目的是为了更好地发挥监察官的作用。

明十三道监察御史虽然是七品小官，但是他们巡察辖道，考察官吏，成为代天子巡狩的巡按。

巡按到地方后不仅可对省级以下的所有地方官员进行监察，而且可监察身为布政使和按察使的“藩服大臣”。

布政使为一省的最高行政长官，从二品，按察使为最高司法、监察官，正三品。

一个七品的巡按使却能对从二品和正三品的封疆大臣进行监察，正是统治者运用位卑权重，以小制大、以下监上的统治术。

“御史论劾三司方面及有司，五品以上指实参纠，六品以下贪酷显著者即便拿问”①就表明了这一点。

①《万历会典》卷二一0《出巡事宜》监官位卑权重，一方面便于皇帝管理，肯听从皇帝命令，乖乖服从皇帝：另一方面监官地位低下，使其无法形成强大的反抗力量，只能专心为皇帝服务。

（四）注重监察官的选任历代统治者都非常重视监察官员的选拔和任用。

在选任方式上，针对历代“宰相自用台官，则宰相过失无敢言者”的弊端，自宋代以后，中央一级监察官多为帝王亲定，皇帝直接主掌任用权；而地方监察官则实行“台官自选制”，从而使包括宰相在内的各级行政长官置身于御史监察之下。

此外，统治者对于监察官员的任职资格限制很严。

不仅要求监察官有刚正不阿的品质、丰富的为官经验和优异的政绩，还要求监察官有较高的文化素质。

宋代就曾规定未经两任县令者不得充任御史，明代则在此基础上进一步规定御史必得科举出身，否则不选。

这样做的积极意义就在于有利于保证监察官既有较高文化素质，又有较丰富的治民从政经验。

这对监察工作的实施起到了关键性的作用。

（五）强调回避制度早在汉代就已经实施了地域回避制度，规定刺史均不能是本籍人，后有实行“三互法”，即规定自身本籍、婚姻之家的对方之籍以及两州人士的对方之籍相互换籍为官，不得相互异地从监。

宋代的宰相不仅没有荐举御史的权利，而且规定凡是宰相的亲戚故友，以及被宰相举荐为官者均不能出任监察御史。

明代的回避制度有两种：一是故地回避，凡是巡回监察之处系原籍，或者曾为任官、寓居处所，必须回避。

二是仇嫌回避。

凡监察御史、按察司官处理公事，中间有仇嫌之人，准许提出回避。

明代还规定了“大臣之族不得任科道”。

通过这些严密的回避制度，在一定程度上杜绝了裙带关系、地域血缘亲疏关系给监察事务带来的干扰，避免了监察官相互之间的行私舞弊和袒护包庇。

（六）权利直接来自皇帝，作用的发挥与皇帝的个人素质和昏庸能力紧密相关可以说，古代的监察机构是维护皇帝专制统治的工具，是皇权的附属品，皇帝往往不受监督，其加强监察制度的完善最终是为了自己的集权统治，从这个意义来说监察制度并没有完全独立和行使监察职权，其效果限于皇帝的个人裁决，而且监察机构部稳定，常常因皇帝的个人决策改变，减弱了监察制度的实际效能。

我国古代行政监察制度在调整统治集团内部的利益关系和维系统治阶层的稳定性方面发挥了很大的作用。

同时，对于古代官吏的管理、监督方面的贡献，促进了行政管理的高效性以及官员清廉自律，从而实现更好的国家治理。

但是，也存在很多的问题，比如发展到后期的东厂西厂、锦衣卫等监察异化的问题。

对于我们当代的行政监察制度有很大的借鉴和吸取教训的意义。

三：古代行政监察制度对于当代监察制度的现实启示及其解决措施（一）保证监察的独立性目前我国的监察和行政不分，监察机关受行政机关影响较大，不能独立地行使监察权。

主要表现为一定程度的党政不分，使执政党的外部监督在一定程度上演变为类似于行政监督的内部监督，且都附属于行政机关，降低了行政监督的独立性。

另一方面，现有的双重领导体制也是造成监察无法独立于行政的原因。

一级的监察机关是行政监督的主体，但是由于其要受到本级政府的领导和上级监察机关的双重领导，而客观上由于人员编制、财政预算等一系列问题受制于同级行政机关，俗话说“吃人的嘴短，拿人的手短”，这种受制于人的领导体制使得行政监察缺乏应有的独立性，因而在监督同级政府时感到力不从心，有畏难情绪；上级监察机关又鞭长莫及，造成监察漏洞。