建设海洋经济强省的财政思路与对策_以广东为例_杨黎静

建设海洋经济强省的财政
思路与对策
———以广东为例
课题组
（国家海洋局南海分局，广东510300）
内容提要：随着《广东海洋经济综合试验区发展规划》的获批，国务院将广东省列为全国海洋经济发展试点，为广东省的海洋事业发展提供了新的动力，广东提出建设“海洋
强省”的目标，并将海洋经济建设列为一项重大战略。

通过对广东省海洋经济发展现状及现有的财政政策进行分析，并结合本省海洋经济发展中存在的问题、财政政策支持的现状和不足，提出运用财政政策手段支持广东海洋经济发展的建议，全面支持壮大海洋主导产业，培育发展海洋战略性新兴产业，进而实现广东建设海洋强省的目标。

关键词：广东
海洋经济强省战略
财政政策
中图分类号：F812.0
文献标志码：A
文章编号：1672-9544（2013）11-0063-06
〔收稿日期〕2013-05-03
〔作者简介〕课题组负责人：杨黎静，南海海洋工程勘察与环境研究院工程师，硕士，研究方向为海洋经济与规划；课题组成员：王平，南海海洋工程勘察与环境研究院高级工程师，硕士，研究方向为海洋资源评价与管理；谢素美，南海海洋工程勘察与环境研究院工程师，研究方向为海洋资源开发利用与评估；曹艳，南海海洋工程勘察与环境研究院助理工程师，研究方向为海洋经济、区域经济研究；赵明利，南海海洋工程勘察与环境研究院工程师，博士，研究方向为海岸带综合管理。

近年来，随着国家和地方各省对海洋经济的不断重视，政策支持力度也不断地加大，海洋经济面临着前所未有的发展机遇。

广东省委、省政府多年来高度重视海洋事业和海洋工作，努力推动海洋经济成为广东省新的经济增长点。

2011年，国务院正式批复了
《广东海洋经济综合试验区发展规划》，这是继《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》之后，广东省又一个上升到国家级战略的区域性规划。

国务院将广东列为全国海洋经济发展试点地区，标志着广东海洋经济发展已上升为国家战略，必将为广东实现新一轮大发展注入新的强大动力，推进全国海洋经济发展试点地区建设已成为广东的一项重大战略任务，广东打造“海洋经济强省”的“蓝色引擎”就此启动。

然而，海洋经济的发展离不开宏观经济
政策特别是财政政策的支持，财政政策是政府干预区域经济发展、规范区域经济主体经济行为、引导和保证区域的经济发展按照既定目标进行的重要手段。

目前广东省支持海洋经济建设的财政政策体系还不完善，同时现有政策已远远不能满足海洋经济迅速发展的需求。

一、广东省海洋经济发展现状及面临问题
（一）广东省海洋经济发展现状
广东是海洋大省，海域辽阔，岸线漫长，岛屿众多，港湾优良，滩涂广布，毗邻港、澳，面临东南亚，地理区位优势明显，资源条件得天独厚。

进入21世纪以来，海洋开发不断向广度和深度推进，广东省海洋经济在全国海洋经济和广东省国民经济中均
占有重要地位，2011年广东省海洋生产总值达9807亿元，占全国海洋生产总值的21.5%，同比增速高达18.28%，连续第17年领跑全国；同时广东海洋经济在整个广东省国民经济中的地位也日益凸显，2011年广东省海洋生产总值占广东地区生产总值（53004亿元）的18.5%，又创新高。

自提出“建设海洋经济强省”战略目标以来，广东省以提高海洋经济竞争力和现代化水平为核心，不断推动海洋产业发展，海洋经济总量平稳、快速增长，海洋产业结构不断优化，形成了以滨海旅游业、海洋化工业、海洋交通运输业、海洋油气业和海洋渔业为海洋支柱产业的海洋经济发展格局。

2011年，广东省海洋第一、二、三产业比例为5：47：48，海洋产业结构较为合理，以海洋生物医药业、海水综合利用、海洋高端工程装备制造业等为代表的战略性新兴海洋产业正迅速崛起，成为广东省海洋经济新的增长点。

（二）面临的主要问题
1.海洋科技水平及自主创新能力亟待提高。

广东省的海洋科技水平基础较为薄弱，特别是对战略性新兴海洋产业的发展支撑能力不足，在关键领域缺乏自主知识产权，海洋科技成果不能较快地向现实生产力转化，海洋科技对海洋经济的贡献率整体较低，与目前海洋经济大省的地位极不相称。

长期以来，由于对海洋科研经费投入的不足，缺乏高附加值的海洋经济产品，海洋科技集成、创新能力较弱，在许多关键领域的核心产品和关键零部件主要依靠进口，如海洋高端工程装备制造技术、深海技术和装备等仍处于起步阶段；海洋科技成果转化率较低，许多海洋高新技术成果仍停留在实验室阶段或小批量生产阶段，另外海洋高新技术成果中试、转化成本过高，成果转化能力与示范规模普遍不足，严重制约了海洋高新技术成果的推广与应用，严重影响海洋高新技术、战略性新兴海洋技术成果产业化进程，从而制约着广东海洋经济的发展。

2.海洋产业结构仍需调整，区域海洋经济发展不平衡。

广东省的海洋产业以由传统产业为主，逐渐向传统产业与新兴产业相结合的方向发展，以高端海洋科技引领的战略性新兴海洋产业占整个海洋经济的比重较低，海洋产业结构有待进一步优化。

目前传统的海洋产业面临升级改造、海洋战略性新兴产业需要大力发展的形势，战略性新兴产业
未能形成完整的产业链，区域集聚效应不明显，也缺乏具有广泛国际影响力的知名品牌，使得海洋新兴产业在海洋经济系统中比重不高。

区域海洋经济发展差距明显，主要体现在海洋经济发展在珠三角与粤东、粤西间的不平衡，珠三角海洋生产总值占广东海洋经济的绝大部分，而粤东、粤西海洋经济发展相对缓慢，整体竞争力较弱。

3.海洋经济的发展缺乏系统的统筹规划。

广东省海洋经济迅速发展，海域开发和利用规模比较大，海洋经济发展加速也导致了各行业用海矛盾的出现，海洋开发缺乏统一规划管理，某些海洋产业存在海域使用空间分布不均衡、交叉用海等现象。

另外，海洋产业的发展缺乏系统的规划，缺少统一的协调管理机构对海洋经济发展进行宏观指导，区域海洋经济布局和产业结构雷同问题比较突出，产业关联度较低。

各地争先发展那些增速快、效益高的石化、港口码头与海洋运输项目，同构竞争现象突出，产业结构趋同，不利于广东海洋经济的可持续发展。

4.海洋经济发展面临资源与环境双重压力。

广东省的海洋经济发展方式仍以粗放式为主，海洋经济发展过程对海洋环境资源的保护力度不够，对陆源污染物排海控制力度不足，海洋生态环境恶化的趋势未能得到全面遏制。

在有限的环境约束下以资源消耗型的近岸海洋开发模式呈疲软状态，制约着海洋经济快速发展。

由于近岸海洋开发和大量的海洋工程建设，海洋生物资源不断衰退，部分海湾已处于不健康、亚健康状态，海洋生态环境已成为海洋经济发展的硬性约束因素。

二、广东省海洋经济发展的财政政策支持现状及问题
（一）财政政策支持现状
1.出台相关政策措施，加快海洋产业发展。

如《关于加快发展海洋渔业的决定》、《关于推进海洋综合开发的意见》等一系列政策规定，加大对海洋开发与管理的投入；每年财政安排的海洋与渔业专项经费达1.7亿元，按照省人大通过的《关于加强渔港建设的议案》，省财政自1993年起每年安排2000万元，市、县、乡各配套2000万元，连续10年共8亿元投入渔港建设；2001年广东省制定实施了《海
域开发利用与保护总体规划纲要》，省财政从2001年起每年安排1000万元，用于提高海洋综合开发与管理的规范化管理水平。

为了促进海洋经济可持续发展，加强海洋资源生态工程建设，省人大通过的《建设人工鱼礁的议案》提出2001年-2010年省财政每年要安排4000万元，市财政1：1配套，共8亿元建设人工鱼礁。

海洋渔业历来是广东省的传统优势产业，2002年-2010年广东省在海洋渔业的财政支出呈缓慢增加趋势，2010年仅比2002年增长82.1%，但2011年、2012年则增长较快，分别为上年的1.62倍、1.55倍。

此外，为了加强科技投入的规范化管理，广东省每年安排800万元（省财政400万元、市配套400万元）的科技兴海项目基金公开招标。

2.在海域使用金的资金使用方向上，确保服务海洋经济发展。

“十一五”期间，省财政安排海域使用金专项用于加强海域使用规划、区划工作。

省财政每年安排专项经费20万元用于加强海域权属管理，在海域分类定级与海域资源价值评估方面仅2008年、2009年就安排专项经费分别为30万元、50万元，并且每年安排30-50万元的专项资金用于沿海县级海域使用动态监管系统建设，并建立起省、市、县三级管理机构，对海域使用实行面积、用途、资源环境状况监控和时间控制，使海域使用动态管理覆盖所有用海项目和用海类型，有效维护国家的海域所有权和海域使用权人的合法权益；为了保护海洋生态环境，省财政每年安排约2000万元专项资金加强海洋自然保护区建设并投入7000多万元专项资金对沿海各市、县进行海域综合整治、海岸生态修复等，加强了海洋工程、海岸工程的环境监管和海洋生态环境监测，提高了海域资源可持续发展能力，其中2010年省财政在海域、海岛、海岸带的整治修复及保护方面下达专项经费为6850万元。

在海域使用管理技术支撑体系建设方面，2009年、2010年分别安排了190万元、170万元的经费支出。

同时，为了加强海域使用管理执法监察，省财政每年专项投入50-80万元用于沿海各市、县（区）海域管理执法监察，杜绝违规用海。

3.积极争取国家资金支持，省级有关专项资金向海洋产业倾斜。

优先安排纳入海洋经济综合试验区发展规划的项目。

特别是由省财政厅牵头、省发展改革委员会、科技厅、文化厅、地税局、海洋渔业局等部门及沿海地级市联合，将设立海洋经济发展专项资金，用于海洋产业结构调整、海洋新兴产业培育、海洋生态环境保护和海洋公共服务平台建设等，从不同层面体现了广东省对海洋强省的财政政策支撑。

2012年，省财政在海洋管理事业费、广东海洋经济综合发展资金、省渔政总队直属支队购买服务人员经费及执法船运行和维护经费方面，分别安排了5000万元、25000万元、2000万元，总共占该年资金的52%。

（二）存在的问题
目前，广东省在制定宏观调控措施特别是财税、货币政策时，海洋经济并没有作为相对独立的领域加以研究；在资本市场、期货市场和价格形成机制等方面，海洋产业的优势还没有得到充分体现。

同时，支持海洋事业的现有各类财政政策缺乏系统性，针对性不强，不能有效解决海洋经济发展中遇到的各类问题。

特别是在财政政策方面，政策缺失、不合理或缺少配套实施细则等方面问题较为突出。

1.缺乏海洋综合管理专项配套资金。

海洋综合管理涉及问题越来越多，难度越来越大，因此需要积极落实完善海洋保护开发政策，建立健全海洋综合管理体制机制。

但是广东省尚无专门的配套资金用于开展上述的各项具体工作，以致在具体的海洋综合管理工作中，“心有余而金不足”。

国内目前已有个别沿海省份出台了相应的政策，如江苏省出台了《江苏省省级海洋综合管理与产业发展资金管理暂行办法》、浙江省出台了《浙江省海洋经济发展专项资金管理办法》等，而广东省还未出台过类似的政策，以致于海洋综合管理专项配套资金无法落实。

2.缺乏专门针对海洋高新技术产业发展的财政政策。

海洋高新技术产业具有高投入、高附加值、高风险性，风险投资机制的建立将是海洋高新技术成果产业化的一种重要融资方式，可帮助海洋高新技术产业创造出新的灵活的资金运作机制。

当前在广东省针对海洋高新技术产业的风险投资机制尚未建立起来，地方财政也没有出资设立海洋风险投资基金等，通过政府的财政政策引导建立起企业和个人向海洋高技术产业投资的激励机制，为海洋高新技术成果开发，中试、产业化提供风险投资或贷款担保，将对广东省海洋高技术产业发展发挥重要作用。

3.财政补贴和税收优惠政策不足。

对于海洋新兴产业特别是海洋能的利用，发达国家制定了相关的财政补贴和税收优惠政策，如在《复苏和再投资法案》中美国提出对2012年年底前新投产的风电和封闭式生物质发电厂以及2013年年底前投入运行的海洋和潮汐能等其他可再生能源实施生产税收抵免政策等。

近年来广东省海水综合利用业、海洋可再生能源业、海洋装备制造业等新兴海洋产业发展迅速，成为海洋经济新的增长点，但与国外相比，由于这些新兴海洋产业缺乏适用的财政补贴和税收减免政策，补贴和减免力度不强且政策执行力度不够，造成生产成本远高于同类产业，市场竞争力不强，制约了这些产业的迅速发展。

4.财政预算支出结构不尽合理。

随着广东省对海洋重视程度的提高，从总量上看，对海洋领域的预算支出基本呈逐年增加趋势，但是与对海洋资源环境保护、海洋防灾减灾、海洋观测与调查、海洋科学研究等需求和国外相比仍存在较大差距。

三、建设广东海洋经济强省的财政政策思路与建议
（一）财政政策支持的总体思路
随着建设海洋强省战略的提出，当前广东省的财政政策已无法满足海洋经济发展的需求，在深刻认识广东海洋经济发展的阶段性特征后，围绕广东海洋经济综合实验区的建设发展，以加快经济发展方式转变为总体要求，迫切需要建立与广东省海洋经济“十二五”规划、珠江三角洲地区改革发展规划纲要等规划紧密衔接的支持广东海洋经济发展的财政政策体系，充分发挥财政职能，放大财政的引导和调控效应，创新财政政策激励约束机制，拓宽投融资渠道，完善投融资机制，建立全方位的投融资体系，为海洋经济综合实验区建设和加快转变经济发展方式提供财税政策支持，培育良好的投融资环境。

（二）财政政策支持的方式
1.财政预算支出政策。

财政预算支出政策属于典型的利用财政支持公共事业发展的范畴，所支持的事业必须是单靠市场所不能解决的具有公共性、外部性的领域。

海洋经济的发展涉及海洋科研、海洋环境保护、海岛海岸带整治修复、海洋防灾减灾等，属于公共事业，政府作为公共利益的代表，应提供必要的财政保障。

近年来国内外海洋经济发展迅速，而广东省政府在海洋事务公共服务领域的能力犹显不足，为了保障广东省海洋经济的健康持续发展，建议加大对海洋环境保护、海岛开发保护、海洋预报减灾等公共事业的财政预算支出力度，安排落实好海洋经济预算支出，逐步提高海洋经济支出比例，提高对贫困海岛的财政转移支付力度，并对财政预算支出的成本和产生的效益进行科学公正的衡量比较和综合评价，同时财政部门适时向社会公众公开绩效评价结果，促使财政资金在分配及运用上更多体现公共服务意识。

2.税收优惠政策。

积极争取国家对广东省海洋经济发展的税收政策支持，落实国家关于远洋作业等税收优惠政策。

海洋战略性新兴产业是未来海洋经济发展新的增长点，针对目前普遍存在的技术成本过高、成果转化相对滞后、示范能力不足等问题，建议进一步提高这些产业的税收优惠额度，促进海洋新兴产业的快速发展。

加快制订广东省海洋产业优先发展指导目录，在符合国家和地方税收政策的前提下，实施税收优惠政策；放宽对海洋高新技术企业的税收征缴条件，对必征税赋进行减征，研究制定引导和扶持本省海洋战略性新兴产业发展的税收优惠，对海岛地区基础设施和环保项目建设给予一定的税收优惠。

3.设立专项基金。

落实国家重点扶持海洋经济政策，建议省财政每年安排10－20亿元用于建立海洋经济发展专项基金，用于支持海洋经济示范项目建设，支持列入规划的临港交通、能源等重大基础设施项目，重点支持海岛基础设施、海洋科技成果推广与示范、海洋环境保护与防灾减灾、海洋公共服务能力等项目建设。

其次，省财政每年应再安排10亿元用于设立省海洋产业基金，引导社会资金投向涉海基础设施建设等公益性项目，支持引导省、市政府创投引导基金投资于海洋新兴产业项目。

最后，积极争取中央财政返还的海域使用金，逐年增加本省海域使用金返还专项资金额度、生态补偿金返还专项资金额度，加大对广东省海域、海岛、海岸带整治修复及保护、海域管理执法能力建设、海洋生态环境保护、海洋经济发展的支持力度，缓解沿海地区海洋经济发展带来的环境压力，促进社
会、经济、环境的可持续发展。

4.投资融资政策。

加快制定广东海洋经济的信贷扶持政策，加大信贷资金支持力度。

积极支持财政、金融部门参与海洋经济领域，鼓励银行等金融机构加大对海洋经济重点领域、重点项目、重点企业的信贷资金投放力度。

搭建政银企合作平台，建立海洋融资项目信息库，引导银行业金融机构采取项目贷款、银团贷款等多种方式，优先满足海洋新兴产业、港口基础设施建设等的资金需求。

拓宽直接融资渠道，鼓励和推动符合条件的涉海企业通过产权交易、金融租赁、发行企业债、上市融资等形式，进行多渠道融资；吸引国际金融组织贷款，充分利用境内外资金参与海洋资源开发与保护；降低市场准入门槛，吸引各类股权投资基金投入海洋经济领域。

鼓励涉海企业在全省未上市公司股份转让试点平台挂牌交易，进行股份转让与定向融资。

5.财政贴息、补贴政策。

财政贴息是政府为支持企业的发展，向企业成本价格提供补贴的一种政策手段。

海洋高新技术产业、海洋战略性新兴产业是未来海洋经济发展的增长点，建议新建项目通过财政贴息政策，促进其发展。

对新引进的对区域经济具有带动作用的、以及列入国家和省支持的重大海洋新兴产业项目，应给予适当的贷款贴息。

此外中央银行和政策性银行可以以贴息、担保等方式吸引商业银行从事支持海洋经济发展的项目，财政部门应增加对政策性银行的海洋科技引进、研究和开发项目贷款贴息的数额，以利于转化海洋科技开发风险。

财政补贴政策也是世界上许多国家政府运用的一种支持技术研发和推广示范的政策手段。

近年来，新兴海洋产业如海水综合利用、深海资源勘探开发和海洋能利用等的迅速发展，从某种程度上缓解了沿海地区的资源、能源压力，但由于运营成本较高，市场竞争力不强，政府应出台鼓励海洋新兴产业（产品）的指导目录，对相应的产品实行价格补贴政策。

6.政府采购政策。

政府通过向海洋高新技术企业进行公共采购，创造和增加企业技术创新产品的市场需求，推动海洋新兴产业的发展。

政府采购政策实际上是政府激励涉海企业技术创新、推动高新技术成果转化政策的重要组成部分，如美国政府为了激励中小企业技术创新，在每年的政府公共采购合同中将合同采购总额的20%留给进行技术创新的中小企业。

鉴于国外在高新技术产业长期实行政府采购的经验，对省内海洋高新技术产品，省政府可通过设定一定的采购量比例以促进海洋高新技术企业的成长。

7.协同有关部门共同支持的政策。

联合海洋、土地、规划等部门制定海域、海岛和土地政策，合理利用海岛和海域资源，在围填海指标上给予倾斜，优先发展海洋优势产业，争取在海洋使用金分配使用上予以适当倾斜，开展用海管理与用地管理衔接的试点，积极推动海域使用权证与土地使用权证的换发试点工作，以及凭人工岛海域使用权证书办理项目建设手续试点；逐步推进海域使用权招标、拍卖、抵押、挂牌出让，推进海域资源利用的市场化运作。

协同海关、外汇、检验检疫部门制定相关临港优惠政策，允许沿海保税港区在海关监管、外汇金融、检验检疫等方面先行先试，在检验检疫、市场开拓等方面给予政策和资金扶持，支持与港澳台和相关国家、地区在海洋产业等领域的交流合作，健全海洋开放平台，发挥保税港等作用。

在广东省各保税港区内积极开展离岸金融试点，探索建立规范大宗商品中远期交易平台的可行性，促进银行、保险、信托等金融机构与风险投资、股权投资、担保机构等建立战略合作，发展海洋投贷联盟。

（三）财政政策支持的决策机制和管理措施建议
1.建立财政重大事项专家咨询制度。

为进一步完善财政重大事项决策程序，健全决策机制，提高决策的科学化、规范化和制度化，建议建立财政重大事项专家咨询制度，作为财政机关决策重大财政事项的依据。

通过建立、实施财政重大事项海洋专家咨询制度，将对防止财政部门决策失误，进一步提高财政支持海洋经济发展决策科学化、民主化水平发挥重要作用。

2.加强财政资金绩效管理和评价。

将效益作为支持发展的前提，建立一套科学、合理、操作性强的财政支持海洋经济建设资金绩效评价体系，做到事前有绩效目标，事中有绩效跟踪，事后有绩效评价，并进一步实现财政管理和预算管理的有机结合，将财政收入与实际效益挂钩，对绩效目标合理、评价结果优良的项目给予优先考虑和更大的支持，对于绩效目标差、评价结果差的项目不予以考虑或不再。