行政执法监督制度论要(1)论文

行政执法监督制度论要(1)论文

内容提要：行政执法是行政法制的最主要环节之一。目前在行政执法中存在一系列突出的问题和矛盾，严重制约着经济与社会的健康发展，不利于法治目标的实现。产生这些问题的原因甚多，最根本的在于对执法环节中行政权力的行使缺乏深刻认识和有效监督，权力与责任脱节。努力推动行政法文化的革新，大力培育现代行政法理念，从法律制度、政策、方法等诸方面加强和改进对行政执法行为的监督制约，尽快形成科学高效的执法监督新机制，乃是改善行政执法、实现依法行政的重要制度保障。主题词：依法行政行政执法监督机制问题对策依法行政是实现依法治国方略的关键，这项宏大的社会系统工程涉及经济、政治、文化等社会生活各个领域，包括行政立法、行政执法、行政司法、执法监督等诸多环节；而如何加强和改善行政执法，提高执法水平，乃是最主要的一个环节。所谓行政执法，也即广义的行政处理行为，是指行政主体为维护经济与社会生活秩序，实现行政目标，按法定权限和程序实施法律、法规等法律规范的具体行政行为，包括行政许可、确认、检查、处罚、强制等多种行为方式。行政执法面广量大（现行法律的80%有赖行政机关执行），涉及诸多利益因素，是产生具体行政行为的最主要环节，也是研究依法行政的一个主要课题。故行政执法水平的高低成为衡量某个国家或地区法制健全与否的一个重要尺度，如果没有强有力的行政执法，那么立法方面的一切努力都将成为徒劳。目前我国处于社会转型期，即由传统的计划经济转向现代市场经济，正从人治走向法治的轨道，因而各方面矛盾大量涌现和相互交织，这对公共行政管理特别是行政执法提出了更高的要求。从实际情况看，行政执法虽然比过去有很大进步，但仍不适应客观要求，存在一系列突出问题，已成为我国行政法制的一个主要薄弱环节。而加强和改善这一薄弱环节的关键或曰基本对策，在于要加强和改善执法监督，形成科学有效的监督机制。鉴于此，笔者拟对当前行政执法中存在的突出问题及其原因进行调研分析，并就如何完善监督机制，改善行政执法，实现依法行政，形成若干对策建议。一、社会转型期行政执法中的若干突出问题及其原因分析㈠突出问题改革开放二十年来，我国行政执法从总体上看取得了很大成绩和进步，促进了经济与社会发展；但是，有法不依、违法不究、执法不严、滥用职权等现象至今仍程度不同地在许多地方存在，而且近年来在社会转型发展过程中出现了一系列新的矛盾和问题，亟需认真加以研究解决。其中比较突出的问题有： 1.执法依据

缺位或发生矛盾和冲突的问题。这在高新技术产业、金融证券业、房地产业等新兴领域和行政管理交叉领域的行政执法中比较突出，给执法工作造成很大困难，使得行政执法难以保持连贯性和一致性。例如，原国家土地管理局与建设部在房地产领域制定的规范就存在许多冲突。 2.执法主体不合格的问题。这在治安管理、卫生监督等方面特别突出，表现为随意委托、聘用不合格组织和人员实施行政执法等等。在机构改革和调整之后，某些不再承担行政职能和未得到授权的组织仍变相实施检查、处罚等执法行为，亦属此类问题。 3.执法不严、不作为和放弃职责的问题。此类问题主要表现为执法者对相对人的违法行为视而不见、不敢管理、处理过轻或简单地以罚款了事，以及执法者对相对人寻求权益保障的要求应作为而不作为，随意放弃职责等等。从现实情况看，在房地产业、环境保护和社会保障领域中此类问题特别突出。此外还存在某些行政机关对于行政执法中遇到的含义模糊和有争议的规章条款拒绝履行职责加以解释，致使相对人无所适从的现象。 4.不依程序执法、随意性大的问题。此类问题在我国行政法制领域中长期存在“重实体、轻程序”现象的情况下显得特别突出。例如，1995年发生在四川省夹江县的曾轰动全国的彩虹驱蚊药片包装盒打假案就因执法程序问题而发生很大争执。在交通违章处罚、食品卫生处罚、城市规划执法中，随意性大的问题特别突出。 5.野蛮执法、滥用职权的问题。这也是目前比较普遍存在，严重影响政府与人民群众关系的问题。据报载，深圳市城市管理监察大队10余名执法人员在处理违章悬挂户外广告行为时，冲入违章的办公场所挥舞铁棒大打出手，造成该数名员工伤害的严重后果，就是近期一个比较典型的案例。 6.执法不公、以权谋私的问题。其表现形式甚多，例如，在中央三令五申坚决整顿“三乱”的背景下，某些行政执法部门便改换方式，凭借手中行政权力强行向行政相对人大量“划”款“借”物或收取保证金、押金，并长期占用不退还、不付利息；又如某些行政执法部门以各种借口将确认、盖章、验照、答询等许多本职工作，冠冕堂皇地变成有偿服务项目，并强迫行政相对人接受其有偿服务（不仅仅是收取一定的规费）；等等。 7.执法队伍、手段和经验不适应客观要求的问题。主要表现为执法队伍力量薄弱，执法机关办案经费不足、设备技术落后，与社会管理需求不相适应等等，这是目前许多行政执法领域都存在的问题。在我国计算机产业、金融证券业和城市流动人口管理，以及国有资产保护、知识产权保护等行政管理需求陡增的领域，行政执法者的知识、经验不足和手段落后的问题尤为突出。 8.地方保护主义作祟，跨地区执法困难的问题。此问题在水利行政、环保行政、工商行政等领域特别突出。例如，在黄河、长江大水系都存在上游污染下游受害、上游滥伐下游遭殃的问题，由于上游的污染大户、砍伐大户往往是当地重点、财税大户或困难而受到地方重点“保护”，所以下游环保、水利部门

跨行政区域执法往往受阻，执法协调非常困难。㈡原因分析行政执法存在诸多问题的原因是复杂多样的。大致有两个层面的原因：一类在执法环节本身；另一类在执法监督环节中，这类原因尤为关键。 1.从执法环节来看，主要原因在于：其一，由于行政执法本身的特点，即行政执法不仅范围广、数量大、任务重、执法主体多、执法依据的层次和种类多，而且执法程序富有弹性，执法结果不够稳定，同时与普通公民的生活和利益密切相关等等，因此执法的困难较多、纠纷较多、容易失误，不易得到相对人很高很一致的评价。其二，从宏观上看，我国正从传统计划经济向社会主义市场经济转变（近期官方宣布我国已基本建成社会主义市场经济体制，这恐怕过于乐观了，是否符合实际尚须再研讨），正由人治走向法治的轨道，新的思想观念、新的管理体制、新的法制体系、新的社会关系、新的市场规则等等，还未完全形成和定位，而传统的习惯、观念、规则等还在发生作用。在新、旧关系相互交织、冲撞、拉锯、相持、消长和调整过程中，不可避免地会产生许多矛盾和问题，失衡、失调、失当的情况难以避免。其三，制度、政策方面的缺陷和弊端对行政执法的消极影响。主要表现为：不合理的部门利益驱动，执法程序规定不完善，考核和奖惩制度不健全，缺乏严格的执法责任制等等。其四，行政执法队伍建设滞后对行政执法产生的消极影响。主要表现为：一些行政执法人员的法律素质、政治思想素质、心理素质和文化素质亟待提高，不能适应社会主义市场经济条件下依法行政的客观要求；人事制度改革没有完全到位，执法人员缺乏物质、安全等方面的有力保障，存在后顾之忧；等等。其五，认识方面的滞后性矛盾对行政执法产生的消极影响。主要表现为：一些执法者缺乏“执行法律”和“为人民服务”的观念，只看重“行使权力”而忽视“履行职责”，在观念上是权高于法、利重于法、人情大于法，实施行政执法行为时怕被复议、怕当被告、怕担责任等等。 2.从执法监督环节来看，主要原因在于：其一，执法监督体制不尽合理。主要表现为：不少监督部门缺乏应有的独立性，地位偏低、权力不足、权威性差；一些监督部门职能重复、交叉过多，监督权责关系未理顺；监督部门之间协调、配合不够，对行政执法部门尚未形成应有的监督合力；等等。其二，执法监督制度不够健全。主要表现为：一些地区、部门的监督工作尚未做到经常化、制度化、具体化，对于执法者的腐败渎职行为往往靠搞运动式的突击检查来“紧急救火”，追求轰动效应，但过后依然如故；未普遍建立并认真实行监督责任制，面对执法违法行为时难免出现相互推诿、无人查究的现象；等等。其三，监督不力，惩处不严。这主要表现为：一些执法监督部门力量薄弱，心有余而力不足，造成许多空档；执法监督手段单一，效果差；执法监督工作中的形式主义严重，一些执法监督部门热衷于做表面文章应付上级机关检查和取悦于领导；在执法监督检查中习惯于搞“既往不究、