对新一轮税制改革的几点看法_1

对新一轮税制改革的几点看法近年来，我国财税界和实际部门对新一轮税制改革进行了热烈的讨论，取得了不少理论共识，也作了必要准备。

有些还待深入探讨，下面我谈几点个人看法：一、1994年税制改革的回顾及评价我国的税收制度总是根据特定时期国家，形势需要制定的。

从建国至今我国税制改革大致经历了四个阶段：第一阶段时间跨度为1950年—1957年，为统一全国税政，建立调整新税制；第二阶段时间为1958年—1978年，主要是改革工商税制和统一全国农业税；第三阶段为1979年—1993年，随着我国改革开放的实行和深入，国家对税收制度又逐步采取了一系列改革和调整措施，特别是进行了两步利改税：第一步利改税自1983年1月开始实行，以对不同规模、不同行业和盈亏情况分别开征国营所得税为主要内容，第二步从1984年第四季度开始，从税利并存过渡到完全以税代利；第四阶段为1994年至今实行的税收制度。

1994年税收制度改革是在中央提出建立主义市场经济体制的大背景下进行的。

当时，我国税制改革的指导思想是“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”。

其目的在于按照市场经济对税收制度的要求，实现初步同国际接轨、淡化原税制的计划经济痕迹。

其主要内容为：（1）在商品的生产和流通环节上，统一实行规范的增值税，从而形成新的流转税。

（2）统一内资企业所得税，外资企业继续实行外商投资企业和外国企业所得税。

（3）修订并统一实行新的个人所得税。

（4）扩大资源税征收范围到全部矿产品，新开征土地增值税，取消合并部分税种，将屠宰税、筵席税的征收权下放等。

1994年税制改革是建国以来一次全面性、整体性、结构性和规范性的改革，无论从涉及的范围和改革深度看都是前所未有的，对经济社会发挥了巨大的作用：（1）初步建立了适应发展社会主义市场经济要求的税制体系的基本框架；（2）规范了中央和地方政府之间的分配关系；（3）调动中央和地方积极性，促进地方财政收入以至整个国家财政收入的增长；（4）促进国民经济持续、快速、协调发展，提高了GDP增长率；（5）初步实现了与国际接轨。

应该强调，现在新一轮税制改革是在1994年税制改革取得成就的基础上进行的，它的成就与经验是不容忽视的。

当然随着我国市场经济的深入发展和加入WTO以后情况的新变化，现行税制不能完全适应市场经济发展的矛盾已日渐突出，必须与时俱进地深化改革现有税制。

为此，党的十六届三中全会审议通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了以“简税制、宽税基、低税率、严征管”的指导原则，对新一轮税制改革做了明确的部署。

二、新一轮税制改革的条件和时机选择在新一轮税制改革的条件和时机选择上，存在着两种观点：第一种是“速改论”，认为税制改革必须速改、大改、宜早不宜迟；另一种是“渐改论”，认为税制改革的确要抓住机遇，但应在条件和时机成熟的前提下，成熟一个出台一个，有先有后、有急有缓地积极稳步推行。

我赞同后一种观点，因为它既继承了我国积极稳妥、逐步深化改革的渐进性优点，又可防止速改、大改、一揽子全盘改革可能带来的风险，既认识到了税制改革的迫切性，又考虑到可能对财政收支和国民经济带来的压力，因而“渐改论”比较具有操作性。

应该指出，上述两种观点的动机都是好的，其之所以有分歧在于对待财政收支压力的看法不同。

“速改论”认为，税制改革导致的税收收入的减少是个次要矛盾，因为近年来税收增加部分都必将导致财政支出的增长，而且与这个财政支出增长相比，减税的改革所导致的扩张效应相对更小。

对于这个看法，我认为是值得商榷的：（1）我们不能简单从现象上看到税收增长与财政支出增加相关就导出两者存在“直通车”关系，税收的增加的确是由经济增长、政策调整和加强征管这“三因素”引起的，而近年来财政支出的增加则是实施了包括大量发行国债在内的积极财政政策，拉动经济发展的结果，因此它们之间不是绝对对等的关系。

（2）减税与增支之间的关系不能仅从扩张性互替角度来理解，它们在可操作性与实施效应上存在相当大的差异。

当然新一轮税制改革中必须注重减税，但减税的空间是有限的。

在积极财政政策持续7年以后，从判断政府偿债能力的国债偿还率和中央债务依存度这两个指标的不断提升来看，它们早已超过了警戒线；我国财政，尤其是中央财政面临着很大的偿债压力和很高的债务依存度，而且地方隐性负债和或有负债问题也比较突出，如果它们无法妥善解决，最终还得依靠中央财政支持，这样国债风险恐怕比表面指标所表现的更为严重。

因此，我们当务之急是通过渐进式的安排，积极、适时减少财政（税收）政策扩张倾向，而逐步淡出的这么一个动态过程，实际上也就是要实现向总量平衡的中性（稳健）财政政策逼近的过程。

而且适当的财政支出在中性（稳健）财政政策中仍然起到举足轻重的作用。

我们知道，中性原则是一个政策目标，也并非绝对的不偏不倚，正如相对“税收中性论”那样，可从微观机制与宏观导向相结合的角度来诠释社会主义税收中性与税收调控两者矛盾统一关系，现阶段中性（稳健）财政政策意味着保持财政收支规模不人为扩张或压缩，保持财政收支的相对平衡。

因此，对中性（稳健）财政政策不应该绝对地加以理解，而应该从相对中性意义上理解它，即宏观总量中性与宏观结构调控的对立统一。

况且无论何种财政政策，都应内在地包含着“对症下药”的解决国民经济和社会发展中深层次的结构性矛盾的任务，现阶段我国向中性（稳健）财政政策的转向就是力求实现向财政收支的大体平衡的目标逼近，以保持社会供求总量基本平衡和经济社会的稳定；只要我们“有保有压”、“有促有控”和“有奖有抑”地调整财政支出的结构，侧重于对经济、社会结构、经济体制和经济增长方式等宏观结构性问题进行调控，就可能保证经济社会全面、协调、可持续发展。

我认为，“渐进论”之所以可取，在于它通盘考虑，内含着积极为新一轮税制改革创造条件。

具体地说：（1）采取渐进式的改革路径。

由于税制与社会经济环境之间密切联系，决定了税制改革是一个长期动态的过程，因此，需要根据各个税种所存在的问题矛盾的激化程度及其需要具备的各种外部条件，如政府收入、经济状况、征管水平、国际环境等影响因素来合理选择改革时机。

这要求我们在新一轮税制改革中，吸取1994年税制改革的经验教训，考虑需要与可能，避免操之过急。

我认为，新一轮税制改革应按照“成熟一个，出台一个”的逐步改革思想，走“积极稳妥、陆续推出、局部调整、逐步到位”的“分步走”路径。

这样就能即使改革措施切合适宜，又可避免或减少一揽子方案带来的巨大财政压力或风险；（2）新一轮税制改革应实行“减税为主，有增有减”的结构性减税政策，即结合税制调整，逐步把一些主体税种和重要税种的微观负担（税率）适当降低，同时辅以开征一些新税种和调高一些辅助性税种的税率，目的是以辅助性增税措施为深化税制改革提供操作空间，如增值税范围的扩展，外资企业所得税负担的提高，所得税税收优惠的减少，消费税部分税目的增加和税率的提高，以及遗产税和赠与税等地方税种的开征，都可在一定程度上缓解减税给财政带来的压力。

但就改革的总体上而言，减税效应仍是显著的。

三、新一轮税制改革的三大原则通过对税制改革时机条件的，我认为从根本上说，新一轮税制的完善必须适应社会主义市场经济的客观要求。

具体地说，应遵循如下三大原则：（一）、立足国情，渐进接轨新一轮税制改革是在经济全球化、我国加入WTO和国际上普遍推行减税为主要内容的税改潮流的大背景下进行的。

因此我认为，一方面我们要积极实现与国际接轨，比如在WTO 原则框架下设置税制，注意充分借鉴国外税制改革的成功经验；另一方面，我们又不能盲目地全盘接轨或放弃国家利益，而必须立足国情，渐进接轨。

按照WTO所要求的公平、自由、公开、差别四个原则，我提出过“维护公平、促进竞争、规范管理、逐步过渡”的税制改革的对应原则，其中第四条“逐步过渡”就是考虑到我国的实际情况，改革、接轨只能逐步、稳步到位，而且WTO也有区别对待的“例外”条款，我们应积极利用这些规则以维护国家权益。

而借鉴国外经验，也应本着“坚持+借鉴=整合+发展”的态度，结合本国国情，吸收外国有益经验。

比如，目前世界各国普遍推行减税政策，将直接影响到市场对国际资本和人力资源的吸引力，因此简化税制、降低税率的改革大方向无疑是明智的；与此同时，由于此次税制改革可能减税的涉及面广、力度大、必须认识到尽管从长期来看减税有利于税收持续增长，但也不能笼统地一味强调减税，还应考虑到财政承受的压力，采取渐进式改革路径，实行适度的结构性减税。

（二）效率优先，兼顾公平税制改革可以根据随宏观经济形势的变化程度划分为非根本性税制改革（税制改善）和根本性税制改革。

前者的典型例子是小布什政府提出的美国“十年减税”方案，后者则为我国1994年税制改革。

因此，此次改革应考虑到宏观经济环境变化，力求使税制能够在较长时期内保持稳定，积极贯彻效率优先与兼顾公平相统一的“公平效率观”和社会主义市场经济收入分配原则。

具体来说，1994年税制改革的初衷有抑制过热经济的成分，因此可以对当时过多考虑短期宏观经济环境因素的税制部分先改革，并注重减少对宏观经济环境的干扰和降低税制效率损失，贯彻效率优先原则；同时针对目前经济发展过程中暴露的一些深层次结构性矛盾问题，我国的财政政策正实现由“积极”向“中性（稳健）”的转向，其中很重要的内容之一就是发挥税收调节社会公平和区域发展均衡的作用，因此此次新一轮税制改革也应突出强调维护社会公平、地区平衡的职能。

（三）、适度集权，适度分权我认为，一方面，经济体制与财政体制是相辅相成的。

社会主义市场经济体制的发展与完善，能够摧毁一切“经济割据”状态，而分税制是适应与服务于市场经济体制的公共财政体制，在客观上应赋予地方财政相对独立地位，以使地方性公共产品逐步达到均等化。

但目前我国仍处于市场经济体制的逐步完善阶段，这决定了新一轮税制改革过程中强调地方分权应该是适度的；另一方面，我们是社会主义单一制国家，并不同于西方联邦制或邦联制国家，因此出于中央宏观调控能力和社会主义优越性发挥方面的考虑，在税制改革中应注意地方与中央的协调，维护中央财政的应有实力。

也一再证明，适当的中央集权是保证国家统一和民族团结的基石。

在财税领域贯彻落实适度集权、适度分权原则应具体做好以下几点：（1）在中央集中管理中央税、共享税及对宏观调控影响较大的地方税的立法权的基础上，明确地方税主体税种，赋予省级人民政府对地方主体税种的税目、税率调整、减免税等一定管理权限；（2）允许省级人民政府在确保中央和其他地区利益基础上，通过立法程序，并经中央批准，开征新区域性税种；（3）对国家只负责制定统一税收条例的地方税种，允许省级人民政府制定地方税种的实施细则。