地方政府偿债能力指标及其涵义

最近看了很多项目材料，发现对于地方政府偿债能力指标的计算和分析，有的融资从业人员还不是太清楚。

我自己也感觉有必要梳理一下，于是作了这篇。

2011年国办发明电6号《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》中出现了以下四个指标及计算公式，这是目前能找到的最早的有偿债指标公式的文件：
1、债务率=年末债务余额/当年综合可用财力×100%
当年综合可用财力没有找到出处，这里应该指的是可支配财力：
本级可支配财力=本级地方财政收入+上级的返还收入和补助收入- 上解上级支出- 对下级税收返还和补助下级支出
可支配财力这一概念很有意义。

因为多数地方政府都是要依赖上级政府的转移支付的。

如果不考虑转移支付，很多地方政府的偿债指标根本没法看。

债务率的警戒值是100%，表明某地政府的债务余额超过它一年的可用财力就有风险了。

2、偿债率=当年偿还债务本息额/当年综合可用财力×100%
偿债率的警戒值是20%，表明某地政府一年可用财力的20%以上都要用来还债那就比较危险了。

3、逾期债务率=年末逾期债务额/年末债务总余额的比重×100%
表明年底的时候，政府的债务中出现逾期的比率，逾期债务有多少。

如果这个比率较高，表示已出现偿债困难。

由于政府可采用借新还旧的办法化解逾期，逾期债务的真实数据难以取得，所以，这一指标的参考价值并不大。

4、借新还旧偿债率=举借新债偿还债务本息额/当年债务还本付息总额×100%
表明政府当年偿还的债务中借新还旧的比例有多高。

如果这一指标较高，表明政府对借新还旧的依赖程度较高，存在一定偿债风险。

这一指标是有意义的。

因为政府债务以债券形式存在的情况下，是允许借新还旧的。

财预[2015]225号《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》：
地方政府要将其所有政府债务纳入限额，并分类纳入预算管理。

其中，一般债务纳入一般公共预算管理，主要以一般公共预算收入偿还，当赤字不能减少时可采取借新还旧的办法。

专项债务纳入政府性基金预算管理，通过对应的政府性基金或专项收入偿还；政府性基金或专项收入暂时难以实现，如收储土地未能按计划出让的，可先通过借新还旧周转，收入实现后即予归还。

所以，上级政府是可以掌握下级政府的借新还旧偿债率的。

我们可以用这一指标代替逾期债务率。

在财预[2015]225号中还出现了或有债务代偿率这一指标：
全面评估和预警地方政府债务风险。

中央和省级财政部门要加强对地方政府债务的监督，根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率、或有债务代偿率等指标，及时分析和评估地方政府债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。

首先，或有负债这一指标是有意义的，它包含地方政府负有担保责任的债务，以及由于各种原因，地方政府负有救助责任的债务。

在统计地方政府债务的时候，应该把这一部分统计进去，并合理估算最终需要财政实际代偿的比率。

根据审计署2013年底公布的数据，2007年以来，全国各级政府负有担保责任的债务由财政资金偿还的比率在9.95%-19.13%之间，负有救助性责任的债务由财政资金偿还的比率在4.83%-14.64%之间。

可见代偿率的区间比较大。

在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）出现了新增债务率这一指标：
建立地方政府性债务风险预警机制。

财政部根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。

列入风险预警范围的债务高风险地区，要积极采取措施，逐步降低风险。

债务风险相对较低的地区，要合理控制债务余额的规模和增长速度。

但没有给出公式，我认为它的公式应该是：
新增债务率=当年新增债务额/年末债务余额
这是一个动态指标，表明某地政府新增债务额的比率，显示了43号文控制地方政府债务增长的意图。

在紧接着43号文之后出台的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）中出现了一般债务率和专项债务率的指标：
地方各级政府要统计本级政府可偿债财力、可变现资产等情况，并测算政府一般债务和专项债务的债务率。

凡债务率超过预警线的地区，必须做出书面说明并经政府主要负责人签字确认。

我认为这种分类是有意义的，因为专项债务有专项收入做对应，对于地方政府的压力相对较小。

财库[2015]212号《政府财务报告编制办法（试行）》的附件《政府综合财务报告编制操作指南》给出了公式：
一般债务率（一般债务余额/债务年限）/一般公共预算可偿债财力×100%
专项债务率（专项债务余额/债务年限）/政府性基金预算可偿债能力×100%
这里很有意思的是，分母出现了可偿债财力这个指标：
可偿债财力=综合财力扣除用于保障人员工资、机关运转、民生支出等刚性支出后的财力
我觉得这个指标更准确。

但是，由于保民生这一块的取值并不明确，所以，各地指标的可比性存疑。

另外，还有几个指标，在政府公开的文件中并未见到采用，但实际很有意义：
财政自给率=地方财政一般预算收入/地方财政一般预算支出×100%
前面计算政府债务率和偿债率的时候，分母用的是可支配财力，考虑了转移支付的因素。

财政自给率这一指标表明地方政府对于上级政府转移支付的依赖程度。

财政自给率高，表明地方政府的财力较强，财政收入能够满足自身财政支出的需要。

财政自给率低，对上级政府拨款的依赖就高。

所以，看一地政府债务率和偿债率的时候，最好结合财政自给率一起看。

债务依存度=当年债务收入/当年财政支出
这也是一个很重要的指标，它表明某地政府一年所花出去的钱有多少是借来的。

这一指标越低越好。

不过，指标高也许反映当地政府的融资能力较强，呵呵
利息支出率=当年债务利息支出/当年财政收入×100%
表示某地政府一年的财政收入中有多少用于了支付债务的利息。

这一指标当然是越低越好。

这一指标可以反映地方政府的短期债务风险，遏制其扩大债务规模的冲动。

债务负担率=当年债务余额/当年GDP×100%
债务负担率很多资料中也写为负债率，还有写成债务率的，容易跟本文第一个的债务率（=年末债务余额/当年综合可用财力×100%）混淆，所以，我还是喜欢用债务负担率这个词。

这个指标一般用于比较国家间债务负担的研究，警戒值60%。

这一警戒值现在看是很谨慎的一个标准，因为全球前十大经济体全部都超过了。

根据国际清算银行的统计，2016年，这一指标日本是201%，美国是98.9%，英国是90%。

截至2016年底，中国中央政府+地方政府的债务总额约为27.33万亿，相对于我们70万亿的GDP，这一指标约为40%，在国际上属于较低水平。

不过，加
上或有负债以及地方政府负有支付责任的资金需求，这一指标也在逐渐接近警戒值。

由于我国GDP每年仍能增长6%以上，这意味着即使债务负担率控制在目前水平不上升，政府每年还是有2.4万亿的空间可以增加债务。

偿债指标的计算，是政府文件的要求，也是分析政信融资项目可行性的重要工具。

各融资机构在开展政府类融资业务的时候，应计算并分析相关偿债指标，并保证计算公式、取值标准的一致性，这样各地政府之间的偿债能力才有可比性。

上述指标中，债务率和偿债率是基本的也是必须要计算和分析的。

其他指标，根据具体情况，应做进一步分析说明。