土地财政对我国经济发展的影响

土地财政对我国经济发展的影响

【摘要】改革开放后，我国土地使用制度及分税制度也进行了改革，土地财政收入在政府财政收入中所占比例不断上升，政府财政对土地财政收入的依赖也引起社会的广泛关注。文章在分析土地财政产生原因的基础上，对土地财政与经济的关系以及对我国经济发展所产生的影响进行了论述，并对减轻土地财政所带来的负面作用提出了对策。

【关键词】土地财政经济发展影响分析

【中图分类号】F3 【文献标识码】A 改革开放之后，我国的土地使用制度以及分税制度也进行了改革，随之而来的地方政府的财政收入越来越依靠土地的出让，而且随着出让收入的快速增长，土地财政收入在政府财政收入中所占比例不断上升，政府财政对土地财政收入的依赖也引起社会的广泛关注。土地财政现象虽然在20世纪90年代才出现，但其对中国城市化以及经济发展却有着重要影响。

土地财政的概念辨析

土地财政是指地方政府通过土地经营或运作来增加财政收入的手段，它由两个部分组成，一部分是指地方政府通过出让土地来获得土地出让金，并将其纳入地方财政收入之中，这极大地弥补了由于分税制改革和政府经济职责扩大而

造成的财政赤字;另一部分则是指地方政府收取与土地相关的税目。土地财政的这两个部分内在地有着相互推动的作用，地方政府往往是为了弥补财政赤字而出让土地，获得大量的资金收入，而房地产商等用地企业又为了获得土地进行商业开发而上缴各种税目，二者形成自身的内部循环。

在土地出让过程中，政府与企业之间是一种买卖关系，但政府并不是真正出卖土地，其出让的只是土地的使用权，而其能够收取各种税费，是由于其拥有对土地的监管权。企业所购买的只是土地若干年的使用权限，政府收取地租的实质是对企业利润的扣除。但企业往往一次性缴纳全部的地租，这相当于提前使用了企业未来的利润来支付地租，意味着企业对于土地的开发是在负债状态下进行的，即使其有资金一次性付清。在企业支付地租的过程中，如果其能够不断盈利，那么这笔负债就能够得到有效的清偿，政府获得土地出让金。但如果企业破产或没有盈利，那么企业就无法用自身的利润去清偿地租，但其可以将所购买的土地使用权的余下年限重新转让给其他企业，从而完成清偿。政府与企业之间的土地财政的运作很大一部分是发生在房地产开发上的，而这与一般的企业负债又有所不同，因为开发商在卖出房屋的同时，也把它原本程度的负债转移到了购房者个体身上，而购房者一般会通过银行贷款来完成购买行为，而在今后数年内，其必须将收入的一部分用来偿还银行贷款，实质上也

是偿还那笔地租负债。因而可以说，政府的土地出让所获得财政收入总是与企业或个人的负债有相应的联系的，土地财政的收入实际上是提前预支了企业或个人的未来收益来解

决眼下的财政赤字问题。

土地财政对经济增长的正效应影响

加快了中国城市化进程。衡量一个地区城市化与否，首先看其劳动力从第一产业流向二、三产业的程度;其次看城市人口在整个人口中的比重上升与否，这也是城市化最为主要的标志;最后看城市用地是否有所扩大。以这三条标准来看，我国近年来的城市化速度较快，城市化水平达50%以上。有关数据显示，2011年我国城镇人口已经在全国总人口中占51.27%，近70000万，相比2002年，城市化水平提升了12.18个百分点。

我国城市化进程的加快也与土地财政有着密切关系。自我国实行分税制体制之后，地方政府为了增加财政收入而大举供地，加之市场资金的进入、城市化深入，这使得房地产成为我国城市化的急先锋。而且大量的出让土地使用权使得政府有了充足的财力去进行城市化的基础设施建设，这又促进了城市化的发展，而基础设施的完善、生活水平的提高又有利于吸引更多的投资，又进一步推动地价的上涨，形成一个循环效应。

中国的城市化进程在不断加速，而且在中国社会的未来

发展中，城市化仍将是一个长期的发展主题，而土地财政带来的一系列效应恰恰满足了城市化发展的几个特征，起到了推动中国城市化建设的作用。

健全了政府职能，扩大了公共支出范围。分税制改革使得我国的地方政府财政收入大为削减，中央财政将易于征收、税基广且税源稳定的税种归入囊中，而且所得税、消费税以及增值税的占比划分也是中央大地方小。而与此同时，我国地方政府的事权却得到了明确的制度规定，其将担负更多的地方发展责任，这需要充足的财力支撑，这种财权与事权的不对等，使得地方政府在一方的管理发展中后力不足。为获得更多的地方财政收入，地方政府开始实施土地财政政策，其出让土地使用权的收入为地方发展的公共支出提供了财力支持。在我国，对土地财政收入的支出也有着法定规定，其部分出让收益必须用于农业土地的开发、保障性住房建设、农田水利建设以及发展教育。用于这四项支出的资金必须占到土地财政收入的45%。由此可见，地方政府实行土地财政，在一定程度上是加大了政府公共支出的范围，有利于健全政府职能。

土地财政对经济增长的负效应影响

土地财政使“三农”问题更加突出。首先在农村问题方面，土地财政政策的实施不利于城乡平衡发展。在1994实行分税制改革后，对集体和国有土地有绝对控制权的地方政

府可以从农民手中以低价征得土地，之后其再以高价将土地使用权出让给地产开发商，这样的价格差使得地方政府获得大量的土地财政收入，也促进了城市化的发展。在这一过程中，不仅是政府有所获益，房地产开发商也通过房价的不断上涨而积累了大量财富，城市居民的购房行为不仅是满足自己的居住需要，更是具有了投资性质。而在这整个过程中，农民始终处于链条底端，其不仅没能够以市场价格获得应有的补偿，而且也无法分享土地出让所带来的一切收益。而且在这一过程中，由于我国相关政策制度的不完善以及腐败的存在，造成地方政府在土地征收过程中有违规现象，这不仅侵害了农民的合法权益，还造成了地方政府与农民的对立现象，双方矛盾因此加剧。其次在农业问题上，土地财政政策的实行必然意味着农村耕地面积的下降，这威胁到了农业在我国的基础性地位。虽然城市化的发展往往伴随着农业经济份额比重的减少，但农业关系着国家粮食安全与国计民生，其发展空间必须得到一定的保证。但目前的土地财政政策迅速地拉动了地方GDP的增长，而我国地方政府的政绩考核长期以来也是“唯GDP”论，因此地方政府在短期内必然会继续出让土地使用权来换取地方经济发展，这不利于我国农业的发展。

最后在农民问题方面，在土地财政政策实施过程中，不规范的政府征地使得农民无法获得应有的补偿，这加剧了农