浅述地方政府“土地财政”的弊端与治理措施

浅述地方政府“土地财政”的弊端与治理措施

摘要：近年来，地王不断出现，房价不断上涨，失地农民不断增加，房地产泡沫崩溃正处在临界点，究其根源在于地方政府无限制地出让国有土地增加地方财政收入，导致“土地财政”成为地方政府财政收入重要来源的情况越发突出。这一现象的形成势必会影响社会安定，经济发展延缓，文章将结合我国现状提出治理土地财政的几点措施。

关键词：土地财政；征收补偿；净收益

一、我国地方政府土地财政现状分析

“土地财政”是学界对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称，通常指地方政府的财政收入主要依靠土地运作来增加收益。2009年，全国土地出让金高达1.6万亿元，占当年地方财政收入的48.8%。最近，有学者研究发现，如果计入土地出让金收入，2009年中国全口径政府收入实际已突破10万亿元，约占gdp的32%。10年来，各地土地出让金收入增长迅速。2001年，全国土地出让收入占地方财政收入的比重只有16.6%。到2009年，该比例已上升为48.8%。期间有几年，该比例甚至一度超过50%。2010年，全国土地出让成交总额达2.7万亿元人民币，同比增加70.4%，占地方财政收入的比重依然没有下降。地方政府严重依赖土地出让金等相关收入，是为“土地财政”。

二、土地财政的体制格局

第一，现行财政体制导致地方财政难以获得足额的制度内收入。

现行财政体制是在1994年分税制的基础上形成的。作为具有明显集权化倾向的分税制改革，直接导致了地方初次分配财力的急剧下降。地方财政收支缺口一般通过上级政府的转移支付予以弥补，但我国财政转移支付均等化功能很弱，使其很难承担这一职责。

第二，征收、补偿一体制。地方政府对一级土地市场的征收补偿一体制是土地财政的根源。它使地方政府能够低价征收土地，这种低成本征地是获得高额土地出让金的重要条件。地方政府既是国有土地征收的主体也是补偿标准的制定者，所以征收补偿一体制是“土地财政”愈演愈烈的根本保证。这就直接导致了土地市场上只有一个收购者和供应者，征用多少、以什么价格征用，供应多少、以什么价格供应全由地方政府说了算。为了增加地方财政收入，使地方可用财力最大化，一方面从农民手里低价征地，另一方面在土地市场上通过招拍挂制度而高价出售土地使用权，以赚取最大利润。而我国现行法律法规及各级政府文件没有明确的监管条例，这势必将导致恶性循环，“土地财政”在短期内是无法消除的。

第三，土地净收益分配机制不完善。土地净收益分配机制不完善，主要表现在两个方面：一是80%部分土地出让金收益留归地方，20%上划到省级财政，这是地方政府卖地冲动的主要。土地出让金已经成为地方政府财政非税收入的最主要来源。二是在土地收益分配中，农民所占份额很低。按照现行的《土地管理法》规定，政府征地，要向被征地农民集体支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的

6倍-10倍；安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4倍-6倍，而且年产值以土地的原用途为依据。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍的上限。这一补偿标准显然过低，因为它只考虑了农用地的生产功能，没有考虑它对农民的保障功能和农民的发展权利。

三、土地财政的治理对策

第一，完善现有财政体制。现行财政体制属财政分权体制，而财政分权有利于地方政府有效提供地方性公共产品、促进地方政府竞争、推进政策实验和制度创新，因而绝大部分国家都实行了这一体制，我国也不例外。自1978年起，我国财政体制就是沿着财政分权的思路不断向纵深推进的。但是，财政分权积极作用的发挥依赖于一定的前提和良好的制度安排。其中重要的一点是必须保证财力与事权匹配，促进各区域公共服务水平均等化，实现各个地区的相对公平。现行财政体制最大的缺陷在于，只侧重于对收入的划分，而缺少对于事权和支出责任的清晰界定，因此在实践中往往造成事权的推诱；而在收入的划分中，地方政府缺乏主体税种，透明、统一和公正的财政转移支付制度也尚未建立，从而造成我国地方政府巨大的财政收支缺口。

第二，改革土地市场征收补偿一体制制度。正是因为可以低价征用农地，低价出让才成为可能。由于地价一般随经济发展不断增加，而且各地乃至一地不同区位的地价变化很大，试图通过中央规范征地补偿标准的方式不仅将因地价增加而很快导致补偿标准过时，而

且也将因地价在不同区位间的巨大差异而难以操作。在区域竞争性引资与地方政府缺乏监督的情况下，寄希望于上级政策就能使得地方采用市场化方式出让土地的做法也往往难以起到作用。所以，要从根本上扭转土地出让的非市场化操作局面，就必须首先进行土地征用的市场化。目前政府垄断的征地模式，不管如何进行局部调整，都不仅使得土地市场的价格发现机制无法发挥作用，而且会滋生大量的寻租、补偿不足以及土地被过度占用的现象。总体来看，市场化的征地模式要远远优于目前的模式。只有土地征用的成本提高了，地方政府乱圈地并低价出让的情况才能从根本上得到遏制。

第三，完善土地净收益分配机制。土地增值利益应当在国家、失地农民和在耕农民之间合理分配。一是土地增值利益的分配应当首先满足失地农民的发展需求。要在保证失地农民生活水平得到提高的前提下，提高失地农民的发展能力，使他们能够拥有公平的发展机会，参与社会发展和分享社会发展利益。二是土地增值利益应当由国家适当地分配给在耕农民，主要用于在耕农民生活水平、社会保障水平和发展能力的提高。