郊区造新城更要成大市

郊区造新城更要成大市

□高峰时段，中心城区与市郊居住区之间的高架道路、地铁公交，车挨车、人挤人。居住在市郊，工作在城里，日复一日的“钟摆式”运动是不少上班一族的真实写照

□产城融合，是上海在建六大郊区新城的发展方向。新城建设如何集聚人气，避免沦为入住率低下的“空城”？如何完善功能，避免成为仅仅是居住地的一座“睡城”？

两年前，在上海世博会“城市最佳实践区”，从法国罗—阿大区的中等密度城市集团化管理案例，到德国汉堡之家的哈芬新城改建项目，再到中国成都活水公园……它们从不同的角度演绎居住、娱乐和办公的有机融合，彰显出为美好生活而“混居”的现代理念。

两年后，在南桥新城等地，“城市最佳实践区”诠释的一系列创新理念逐渐落地生根。公共服务设施、生态型居住小区与先进制造、研发和生产性服务业的综合基地错落分布，生产空间与生活空间适度融合……复合型社区的美好图景一步步变为现实。

“十二五”时期，上海正“进一步把建设重心向郊区转移，加大力度推进城乡一体化发展”，将酝酿适度提高郊区新城的土地开发效率，推动“职住平衡”，强化产城融合，以形成复合型社区。

在“造城”和“成市”过程中，如何解决“产城两张皮”，推动生产、生活与生态相融？日前，华东师范大学中国现代城市研究中心副主任孙斌栋教授接受了本报记者的采访。

“职住分离”的多中心城市带来钟摆式交通，导致通勤无序地发生于任意两个点之间，比单中心城市还要糟

记者：有观点提出，特大城市发展必须摒弃“摊大饼”局面，实现多中心齐头并进，从而让居民无需两地奔波。多中心，真能为城市“减压”吗？

孙斌栋：国际上曾就多中心城市是否有助于缓解交通拥堵的问题展开过大量研究，结论却截然相反。一些实证调查显示多中心有助于提高通勤效率，另一些则发现多中心化反倒使平均通勤时间变长。

不过，在实践中，诸如巴黎、东京、新加坡、香港等国际大都市纷纷在中心城区周围建设新城或新市镇，有效缓解了单中心结构带来的弊端，取得不俗成效。同时，在规划和设计理念上，欧洲的“田园城市”、卫星城、新城、有机疏散等理论始终坚持多中心的理念；美国在低密度蔓延郊区化之后，种种弊端不断遭受批评，也转而倡导具有多中心理念的新城市主义和精明增长管理。可见，多中心取向和紧凑型城市理念已逐渐成为国际大都市的共同选择。

我们的研究认为，解释这一悖论的关键在于“职住平衡”，即通常所说的产城融合。它要求就业岗位和居住地临近，便于人们就近工作和居住。只有“职住平衡”才能使通勤更多地发生在各个中心的内部，避免一股脑地涌向市中心；而“职住分离”的多中心城市，只会带来钟摆式交通，导致通勤无序地发生于任意两个中心点之间，从而比单中心城市的状况还要糟糕。

上海城市空间体系具有单中心集聚与蔓延的突出特征，这带来了中心城区交通拥堵、污染集中、房价飞涨和效率降低等一系列问题。对此，有关方面已明确解决思路，即构建多中心结构，通过外围新城建设，疏散过于集中的人口、交通和功能。

大量工业企业迁到郊区后，与城镇体系及新城协调对接不足；一些新城认为“开发就是搞房地产”，忽视服务业

记者：客观来看，上海一些新城规模尚未实现预期目标，空间结构仍有待改善、提升的地方。一些新城甚至面临人气不足等问题，有沦为“空城”的危险。请问，原因何在？

孙斌栋：产业支撑不足、就业吸纳能力不强及生活服务功能欠缺，是新城人气不足的主要原因。根据我们在2009年8月开展的上海中心城区居民问卷调查显示，分别有高达68%、77%的人没有意愿到新城居住、工作。在不愿意到新城工作的人中，32%认为新城就业机会少，26%认为新城的职位和薪水比较低；在不愿意到新城居住的人中，认为新城购物不方便、中小学教育设施不理想、文娱设施不足及医疗条件差的分别达到39%、29%、23%和20%。

之所以造成这种局面，关键是产业开发区和新城建设各自为政，缺乏协调。在“退二进三”的政策实施中，大量工业企业搬迁到郊区的市级工业区和重大产业基地。它们在空间区位和功能上自成体系，没有

很好地考虑与城镇体系及郊区新城的协调对接。同时，一些新城存在“开发就是搞房地产”的错误理念，忽视服务业发展，忽视高标准公共设施配套。

其后果是：一方面，以资本和技术密集型为主的制造业就业带动系数不高，提供就业岗位数量和层次有限；另一方面，服务功能不强，特别是在基础教育、医疗卫生、文化娱乐等方面存在的较大差距，进一步限制了新城的规模和人气。

举例来说，受制于区域、交通、发展时间偏短及产业政策等因素，临港新城始终存在一个缺乏足够吸引力的问题。同样作为新城建设的后起追赶者，南桥新城在建设过程中注重依托南桥镇和奉贤经济开发区，注重吸引中小企业入驻，注重基础教育、医疗等设施投入和交通改善，产业布局、公共服务、商业配套较协调，生产、生活、生态功能融合，因而人气大增，近年来取得的发展成果令人鼓舞。

重点新城在经济职能上不应局限于制造业，也不应只是服务于某个区县的地方中心城市，而要赋予高能级综合功能

记者：有些新城只顾“造城”不管“成市”，房子挺多，人也不少，却千篇一律，缺乏市场活力，被戏称为“卧城”。请问，如何看待这一现象？新城建设怎样惠及民生并体现特色？

孙斌栋：城市是人们居住、就业、生活的栖息地，具有多样化功能。产业为城市居民提供就业，城市为产业人员提供生活设施，相互依托，互为因果。只有产城融合、具有综合功能的新城，才能充满活力和吸引力，才能不断发展壮大。

新城建设必须以宜居、宜业为重要目标，既要“造好城”，更要“成大市”，深入推动产城融合。就上海而言，可采取以下几个措施：

第一，重点新城应定位于具有高能级综合功能的次中心城市。在经济职能上不应局限于制造业，也不应只是服务于某个区县的地方中心城市，而要赋予高能级服务业和综合功能。形象说来，如果把中心城区与普通新城比作“母子关系”，那么中心城区与次中心城市就是“兄弟关系”。这一定位，意味着相关重点新城至少应具有100万人口的门槛规模。

第二，新城的用地规划应体现功能复合性、土地兼容性和布局紧凑性。要规划安排充足的服务业用地和制造业用地，尽可能做到就业与居住在空间上匹配。在注重就业岗位与居民数量的平衡之时，还应注重二者在结构上的匹配。要引导优质社会事业配置向新城集聚，同时会展、文化、体育、娱乐等重大市级功能性项目也应考虑在重点新城中安排。就业、居住、生活等多种功能紧凑布局，将有效促进产城融合。

第三，优化新城建设和管理体制，促进政策聚焦、资源集聚。新城建设需要人口、产业、公共设施等各种要素和资源的集聚，但它们大体是稀缺的。在目前新城由区政府开发、市级部门多头管理的情况下，难以形成政策合力，“产城脱离”现象很难避免。因此，建议在涉及全市性产业和人口布局、功能区划、重大交通建设及教育和医疗设施分布等问题上，由具有市一级管理权限的机构在城郊之间、新城之间进行统筹。

需要注意的是，强调新城功能应趋向综合，并不意味着千篇一律。事实上，目前上海各个新城已具备形成特色的基础，如嘉定的汽车制造和汽车服务业、松江的科教文化、南桥的中小企业服务、青浦的休闲旅游和商贸、临港新城的临港制造业和航运等。下一步，在完善综合功能的基础上，郊区新城还需努力突出特色，与中心城区一起形成功能互补的有机体系。