张掖土地利用规划分析

张掖市甘州区土地利用现状调查分析
一·区域概括
张掖市甘州区地处黑河流域中游，属于河西走廊中段地处东经100°6′—100°52′北纬38°39′—39°24′之间，东临山丹，西接临泽县，南靠民乐县、肃南裕固族自治县，北依合黎山，与内蒙古自治区阿拉善右旗接壤。

甘州区是张掖的政治、文化中心，古丝绸之路重镇之一。

境内地势平坦，平均海拔1474m。

黑河、酥油口河贯穿全境，是典型的农业区。

湿地遍布全区，素有“半城芦苇，半城湖”的美誉。

甘州区深居西北内陆。

属于典型温带大陆性气候，年平均降水量113—120mm，蒸发量2047mm，地下水储量10亿立方米。

日照时数3085h无霜期138—179d，具有日照时间长，昼夜温差大的特点。

全区辖2区18乡镇245个行政村，五个街道办事处。

二·土地利用现状
1.土地利用现状及结构
根据土地利用调查，甘州区土地总面积
6360000亩（1）农用地
全区农用地4203600亩占总面积66%。

其中:耕地面积1373000亩，占农用地总面积33%。

园地面积38000亩，占1%。

林地180000亩占4%。

草地面积43%。

基本农田824600亩，占19%。

（2）建设用地
建设用地总面积3425.94亩，占总面积0.5%。

其中：永久性用地2452.8亩，占建设用地总面积72%，临时性用地883.11亩，占28%。

（3）其他用地
全区其他用地面积2152974亩，占全区土地总面积的33.5%。

其中：147000亩，占其他用地面积的7%；自然保留地2005974，占其他用地面积的93%。

2.土地利用存在的问题
（1）可利用土地资源有限，土地供求压力较大。

甘州区地处河西走廊中部，农业发展正从传统农业向现代农业转变，工业化、城镇化刚刚起步，各项建设对土地资源的需求相对较大。

可利用土地资源中，农用地所占比重较大。

受水资源总量及时空分布条件限制，农用土地后备资源开发潜力难以充分发
挥。

而在一定时期内大量农村劳动力仍然会依附于有限的农用土地资源，同时还需要有一定规模的土地承载工业和其他行业的发展。

协调农村稳定、农业发展、工业开发、城市建设等用地矛盾的压力非常大。

（2）土地利用结构不合理，统筹城乡发展难度较大。

由于甘州区处于欠发达地区，经济总量中农业所占比重较大，人口结构中农村人口数量较多。

从土地总量上讲，存在农业用地比重大，工业用地比重偏少，难利用土地相对较多的用地结构。

从建设用地内部结构讲，住宅、机关团体和商贸用地等非生产性用地比重偏大，工业、商业、仓储、物流等生产性用地比重偏小。

这种结构，影响和决
定了水资源、劳动力等重要资源在产业间和区域间的分配，并对劳动力素质、产业布局等产生了深刻影响。

（3）土地利用规划体系不完整，土地调控难度较大。

虽然全区上轮土地利用总体规划和土地开发整理规划在土地管理和资源配置中产生了积极的影响，但是由于没有建立
起总体规划、专项规划和区域土地利用规划组成的土地利用规划体系，土地利用总体规划不能有效地对城市建设、城镇建设、新农村建设和行业土地利用进行指导和调控，致使土地利用总体规划在调整土地利用结构，安排各项建设用地，调控土地利用方向方面的作用未能得到充分发挥。

由于缺乏土地利用总体规划与城市规划、部门及行业发展规划衔接的专项规划，部分建设项目土地利用在规模和布局方面存在一定的随意性。

（4）土地利用机制不完善，集约化规模化程度相对较低。

甘州区农地经营主要以家庭经营为主，组织化程度低，信息不畅通，农户经营规模小，品种不集中，适应市场的能力较弱，影响了土地利用综合效能的发挥，进而影响了农业产业化经营的发展，使过多的劳动力只能依附于农业和土地，不利于农业人口向其他产业的转移，也不利于农业经济向工业经济的发展。

建设用地使用方面，随着全区经济的快速发展和城镇化水平的逐步提高，各项建设用地面积不断增大，虽然人均建设用地随着城镇规模的扩大呈现
出降低的态势，但是农村居民点用地规模也在逐步扩大，一些宅基地长期闲置，部分地方出现“一户两宅”、“一户多宅”的问题。

同时由于城市建设中只注重外延扩展，不注重旧城改造和节地挖潜，不同程度地存在城镇内部用地空间布局分散、用地结构不合理等土地资源浪费现象。

（5）对荒滩土地利用无明确规划。

甘州区地处西北内陆，降水不足，荒滩地较多。

因此对荒滩地的利用是一块大问题，但由于荒滩地面积较大，全区经济欠发达，导致荒滩地闲置，无法达到土地的集约利用。

三·土地利用面临的形势
1、各项建设用地需求不断增大，保障发展与保护耕地之间的矛盾比较突出规划期内，甘州区交通网络建设与改造力度进一步加大、城镇化和特色产业加速发展。

基础设施布局、重点城镇和工业园区规模的扩大、社会主义新农村建设、能源矿产开发、旅游业的发展等都需占用大量土地。

受地质地貌和水资源时空分布的限制，特别在绿洲区，适宜建设的区域多在优质耕地资源分布区，城
镇建设和重大基础设施布局与耕地保护的矛盾比较突出，各项建设用地的供给将给耕地资源保护带来新的压力。

2、土地生态功能日益提升，保护和治理任务更趋繁重
甘州区地处青藏高原和黄土高原的交汇地带，属于西部生态安全屏障。

南部祁连山地区，森林和草场资源丰富，优势矿产资源富集，不仅是全区人民赖以生
存的绿色屏障，也是矿产资源勘查开发和旅游资源综合开发的重点区域。

近年来，随着全球气候变暖，祁连山区雪线在逐步上升，水源涵养功能减弱。

北部荒漠地区降雨量稀少，植被覆盖度极低，不仅本区域生态环境十分脆弱，而且存在影响。

特别是构建西部生态安全屏障的提出，对转变土地利用方式，全面保护和合理开发利用土地资源，优化土地利用结构和布局提出了更高更新的要求，也带来了前所未有的挑战和压力。

3、土地利用约束条件更加严格，调整结构与优化布局任务艰巨
今后一段时间，经济社会发展将更加注重质
量与效益的统一，宏观经济调控的主基调将是“转变经济发展方式”、“保障和改善民生”。

与发达地区相比，我市随着新一轮西部大开发实施，生态保护、基础设施建设、特色产业培育、改善民生，都对资源保护和利用提出了更高的要求。

在新的宏观政策背景下，对于甘州区这样的欠发达地区，既要形成合理的用地结构实现生态安全和经济发展的协调统一，又要保持良好的用地布局优化产业结构统筹城乡发展，同时还要腾出足够的空间保障重点项目、基础设施、城镇化、新农村建设等，任务艰巨而又繁重，需要付出艰苦的努力。

四·规划原则
1.坚持宏观调控，以资源供给能力调控需求坚持保障经济发展和保护土地资源相统一，统筹安排各类、各区域用地。

按照经济社会发展、国土整治和资源环境保护的要求与土地供给能力，综合平衡各类用地需求，妥善处理各业用地矛盾。

围绕加快经济结构战略性调整和促进区域经济协调发展的需要，合理调整和优化土地利用结构和布局。

通过农
村建设用地与城镇建设用地增减挂钩，合理控制城乡建设用地规模，促进城乡协调发展。

因地制宜地制定差别化的土地利用政策，合理调控各县区土地利用规模与布局。

2.坚持外延扩张与内涵挖潜相结合，注重内涵挖潜
以土地用途管制为核心，坚持严格保护基本农田，控制非农建设占用耕地。

统筹安排各业用地，合理划分土地利用功能分区，明确各功能分区的土地利用方向，制定有效的土地利用管制规则，引导产业和要素向相应的分区集聚，充分挖掘土地资源潜力，实现产业结构和土地利用结构的协调统一。

3.坚持节约集约用地，促进土地利用方式转变
坚持节约与开发并举、以节约为主，提高土地利用效率。

实行最严格的节约用地制度，通过规划计划、用地审批、市场配置等手段，充分发挥规划的控制作用和市场的调控作用，以需求引导和供给调节合理确定建设用地规模，以控制新增建设用地规模特别是建设占用耕地规模来控制建设用地的低效扩
张，形成土地节约集约利用的倒逼机制，提高土地利用效率。

4.坚持耕地占补平衡制度，基本农田建设进一步加强
加强基本农田保护，全面落实保护责任制。

认真落实建设占用耕地补偿的法定义务，坚持建设占用耕地与补充耕地相平衡。

进一步加大土地开发整理复垦力度，适度开发宜耕后备土地资源，大力推进农村居民点的撤并整治工作，有效增加耕地面积，确保实现全市耕地占补平衡。

五·土地利用目标
1. 土地整理复垦工作稳步推进
2010年国家级和省级投资批准立项的土地整理复垦开发项目甘州区有两个，一个是国家级中央财政投资甘肃农垦张掖农场五队基本农田土地整理项目，位于甘州区老寺庙。

项目区土地整理面积219.7762公顷，总投资400万元，新增耕地14.111 公顷,新增耕地率为6.42%。

该项目计划完成土地平整土方工程量49.2万立方米，改建斗渠67条34936米；项目区内改建田间道3条3425米，生产路44条24086米；新建防护林带植树
6750棵。

至目前土地平整完成总工程量的60%，农田水利完成70%，道路建设完成55%，防护林网建设全面完成。

另一个是省级投资甘州区党寨镇土地整理项目，位于甘州区党寨镇南部。

建设规模476.5707公顷，投资规模为1000万元，新增耕地面积88.8187公顷，新增耕地率19.87%。

该项目共完成土地平整土方工程量4546960立方米，衬砌渠道21公里，项目区内新建田间道10.47公里，路面宽6米；新建生产路20.432公里，路面宽4米；主干道、田间道与生产路两侧种植新疆杨、柳树、榆树共计61804株。

至目前，正在积极整理项目竣工验收的资料准备工作。

2·耕地和基本农田得到有效保护
按照保障粮食安全、生态安全和社会稳定的要求，严格保护农用地特别是耕地。

明确县、乡级政府的耕地保护共同责任，将保护耕地列为各级政府的首要任务加以落实。

全区耕地面积1373000亩，按照落实省级规划确定的耕地保有量任务，稳定全市耕地面积，逐步提高耕地质量的要求，调整和优化基本农
田结构和布局加强耕地及基本农田保护工作，耕地保有量保持在137.31万亩以上，实现稳中有增、占补平衡和总量动态平衡。

六·土地的保护与集约利用
1. 加强基本农田保护和建设
分解落实《甘肃省土地利用总体规划（2006-2020年）》下达的基本农田保护面积指标，依据法律政策规定的基本农田划定标准，合理调整基本农田结构和布局，足额划定基本农田保护面积，并落实到地块和农户。

依据农地分等定级等成果，优先将城镇建设用地扩展边界外、村镇集中区周边的耕地以及其他生产条件好、集中连片的耕地，调整划入基本农田保护区；将土地开发整理复垦新增耕地中集中连片、质量较好的耕地优先调整划定为基本农田保护区。

将已不具备粮食生产能力、污染严重、水土流失严重、自然灾害损毁难以恢复、耕作层已被破坏且难以复耕、坡度在25度以上、质量等级低且分布零星的耕地调出基本农田保护区。

规划期内，全区基本农田保护面积保持在824600亩，基本农田保护率
不低于82%。

在确保落实基本农田保护目标的前提下，县、乡级土地利用总体规划除足额划定的基本农田保护区面积外，应建立不确定选址项目建设占用基本农田的补划后备区。

2〃加强基本农田保护
（1）落实永久基本农田地块。

要充分应用全区第二次土地调查基本农田上图、耕地质量等级调查与评定、耕地地力评价以及上轮调整划定形成的成果资料，在对其进行核实、认定、分析基础上，做好与乡级土地利用总体规划成果的衔接，并按照乡级土地利用总体规划确定的基本农田保护指标和建设用地布局，将基本农田逐宗落实到1∶10000标准分幅二调土地利用现状图上，明确每宗永久基本农田保护地块的边界、地类、面积、质量等级以及片（块）编号等信息。

（2）健全永久基本农田图表册。

落实到地块的永久基本农田，要经调查、整理，逐级汇总编制标准分幅基本农田保护图、乡级基本农田保护图、县级基本农田保护区分布图、基本农田调整划定分析图，填写基本农
田调整划定平衡表、现状登记表、保护责任一览表，并形成相应统计汇总表，建立健全永久基本农田图、表、册等基础资料。

（3）设立永久基本农田保护标识。

永久基本农田划定后，各乡镇要按照国土资源部《关于基本农田与土地整理标识使用及标志牌设立的规定》要求，设立统一规范的永久基本农田保护牌和标识，标示出基本农田的位置、四至范围、面积、责任人、监督电话等信息。

（4）落实永久基本农田保护责任。

划定的永久基本农田要按照要求，落实到村组和承包农户，同时逐步开展签订或更新基本农田保护责任书，明确永久基本农田的范围、地类、面积、地块、质量等级、保护措施、当事人的权利与义务、奖励与处罚等内容。

3·建设用地节约集约利用
加强用地审查，禁止超标准批地和用地。

城镇建设除占用一定量的耕地外，充分利用低效土地和闲置土地。

本着改善居住条件，从严控制用地的原则，中心城区人均建设用地控制在100平方米以内，县级以下城镇人均
建设用地统一按120平方米控制；铁路、公路及工厂建设都要严格按道路等级建设控制标准和工厂容积率等进行用地审查，禁止超标准用地。

严格执行国家产业政策和供地政策，优先保障技术含量高，社会经济效益好的节地型产业用地，严格控制能耗高、用地粗放低效的项目用地，禁止向淘汰类工业项目供地，大力推广节地型生产工艺和技术，推广节地型多层建筑。

积极盘活城镇存量建设用地。

规划期内要加快处置和利用城镇闲置土地和低效用地。

加快城中村改造，鼓励对城镇现有建设用地进行深度利用，采取切实有效措施推进低效用地的挖潜利用，按规划确定土地用途，增加容积率，提高土地利用效率。