榆林市城市总体规划

《榆林市城市总体规划（2006-2020年）》
实施评估报告
榆林市城乡建设规划局
陕西省城乡规划设计研究院
二〇一四年十一月
目录
一、总则 (1)
（一）评估背景 (1)
（二）总规回顾 (1)
（三）评估意义 (3)
（四）评估依据 (4)
（五）评估内容 (5)
二、《总体规划》主要内容 (7)
（一）规划年限 (7)
（二）城市规划区范围 (7)
（三）城市性质与规模 (8)
（四）市域城镇空间结构 (8)
（五）城市发展方向 (10)
（六）中心城区城市绿地系统 (10)
（七）中心城区布局结构 (11)
三、《总体规划》实施情况评估 (13)
（一）社会经济发展情况 (13)
（二）市域规划实施情况 (14)
（三）中心城区规划实施情况 (20)
（四）规划管理和监督机制的建立与运行情况 (33)
（五）下位规划的编制情况 (35)
四、《总体规划》实施面临的新形势和新要求 (37)
（一）国家发展战略对榆林提出新要求 (39)
（二）区域发展战略对榆林提出新要求 (43)
（三）榆林城市自身发展面临新形势 (45)
五、《总体规划》面临的新问题 (48)
（一）实现战略目标与规划适应性不足 (48)
（二）实现区域中心城市发展目标对空间结构的挑战 (49)
（三）新区快速发展对城市总体协整合协调的挑战 (52)
（四）城市发展与道路交通功能之间不协调 (53)
（五）生态环境保护与构建绿色低碳城市有差距 (55)
（六）历史文化名城保护与城市发展之间的新矛盾 (57)
六、评估结论与修改建议 (59)
（一）评估结论 (59)
（二）修改建议 (59)
一、总则
（一）评估背景
《榆林市城市总体规划（2006-2020年）》（以下简称“《总体规划》”）由中国城市规划设计研究院于2006年承担编制。

现行总规实施至今，对榆林市的城市用地布局、城市基础设施建设等各个方面都发挥了积极的控制与指导作用，城乡风貌发生了较大变化，城市功能不断提升，总体框架进一步拉开，人居环境得到明显改善。

随着榆林市经济社会的快速发展，产业结构变化，城市功能的调整，交通条件的改善以及国家一系列宏观政策的颁布实施，区域发展格局的战略重组，城市发展的内部动力和外部环境发生较大变化，《总体规划》在实施过程中暴露出越来越多的与全市社会经济发展需求不相适应的问题。

为更好发挥城市总体规划对指导城市未来发展的作用，榆林市人民政府组织编制了《榆林市城市总体规划（2006-2020年）》实施评估报告，通过对《总体规划》实施绩效、面临的新形势和新要求及面临的新问题进行全面分析和评价，论证《总体规划》修编的必要性，从而为新一轮城市总体规划的编制奠定基础。

（二）总规回顾
榆林市总体规划编制沿革包括1982年（及1989年调整）、1994年、2000年、2006年等四版总体规划。

表1-1 榆林历版总规概况
（三）评估意义
城市总体规划的实施是城市政府依据制定的规划，运用多种手段，合理配臵城市空间资源，保障城市建设发展有序进行的一个动态
过程。

城市总体规划期限一般为20年，由于规划期时间跨度较长，所以定期对经依法批准的城市总体规划实施情况进行总结和评估十分必要。

根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十六、四十七条的规定：城市总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见；修改城市总体规划前，组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结。

通过评估，在对现行总体规划实施情况、存在问题进行全面分析和评价的基础上，一方面可以监督检查规划的执行情况，及时发现规划实施过程中存在的问题，为政府依法执行总体规划提出建议；另一方面也可以验证规划内容的合理性与可行性，针对新情况的出现，纠正规划的不足，提出新的规划应对措施，为规划的动态调整和修改提供依据。

（四）评估依据
1、《中华人民共和国城乡规划法》(2008年)；
2、《城市规划编制方法》（2006年）；
3、《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）；
4、《城市总体规划实施评估办法(试行)》(建规[2009]59号)；
5、《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发[2002]13号）；
6、《国务院关于印发城市总体规划修改工作规则的通知》（国办发[2010]20号）；
7、《陕西省城市规划管理技术规定》；
8、《陕西省城乡规划条例》(2009年)；
9、《陕西省城市总体规划修改工作规则》；
10、《陕西省城镇体系规划（2006-2020）》；
11、《榆林市城市总体规划（2006-2020年）》；
12、《榆林市国民经济与社会发展第十二五规划纲要》；
13、《榆林市土地利用总体规划》（2006）；
14、其它国家、省市相关法律法规及技术规范。

（五）评估内容
根据相关法规文件及技术标准要求，本次评估内容有以下几个方面：
1、城市发展方向和空间布局是否与城市总体规划相一致；
2、规划各阶段目标的落实情况；
3、各项强制性内容的执行情况；
4、规划委员会制度、信息公开制度、公共参与制度等决策机制的建立和运行情况；
5、土地、交通、产业、环保、人口、财产、投资等相关政策对规划实施的影响；
6、依据城市总体规划的要求，制定各项专业规划、近期建设规
划及控制性详细规划的情况；
7、相关建议。

二、《总体规划》主要内容
（一）规划年限
近期：2006年—2010年；
远期：2011年—2020年；
远景：2020年以后。

（二）城市规划区范围
1、市域城镇体系规划范围
本次市域城镇体系规划范围：为榆林市域1区11县行政辖区范围，包括榆阳区、府谷县、神木县、榆林县、靖边县、横山县、米脂县、绥德县、佳县、吴堡县、子洲县和清涧县，总面积43578平方公里。

2、城市规划区范围
城市规划区是指城市建成区以及因城市建设和发展需要，必须实行控制的区域。

城市规划区是实施规划管理，发放“两证一书”的范围界限。

本次规划的城市规划区范围为榆林市区7个街道办事处，榆阳区的榆阳镇、金鸡滩镇、牛家梁镇、小纪汗乡、芹河乡、青云乡、鱼河镇、横山县白界乡的全部行政辖区、及横山县波罗镇靠近市区的部分行政辖区范围，总面积2214平方公里。

3、城市规划用地范围
规划用地范围指具体进行城市用地布局以及城市建设用地平衡
的范围。

本次城市规划用地范围：为榆林市区7个街道办事处和榆阳区的榆阳镇、牛家梁镇、小纪汗乡、芹河乡、青云乡及横山县白界乡靠近市区的部分行政辖区范围，总面积400平方公里。

（三）城市性质与规模
1、城市性质
榆林是陕北国家能源化工基地的管理服务中心、陕甘宁蒙晋接壤区的中心城市、国家历史文化名城、沙漠绿洲宜居城市。

2、城市用地规模
到2020年，中心城区人口规模为80万人，城市建设用地总规模为95.86平方公里，人均建设用地指标为119.82平方米/人。

3、人口规模及城镇化水平
中心城区人口规模：2010年和2020年榆林中心城区人口规模分别为50万人和80万人。

市域总人口预测：规划预测规划期榆林市域总人口控制为：2010年，榆林市域总人口365万人；2020年，榆林市域总人口390万人。

市域城镇化水平：规划期内榆林市域城镇化水平预测为：2010年，榆林市域城镇人口为150万人，城镇化水平为41%；2020年，榆林市域城镇人口为200万人，城镇化水平为51%。

（四）市域城镇空间结构
1、城镇规模等级结构
规划榆林市域城镇体系形成六级体系。

一级：榆林中心城区规划2020年总人口达80万人。

二级：包括神木镇、名州镇和张家畔镇3个镇。

规划2020年，神木镇人口达20万人，名州镇及张家畔镇人口达15万。

三级：包括府谷、定边、横山、银州、宽州、双湖峪、佳芦和宋家川8个镇。

规划到2020年，府谷人口达13万人，定边达10万人，横山达10万人，银州达7万人，宽州人口达5万，双湖峪人口达4万人，佳芦人口达3万，宋家川达2.5万人。

四级：包括大柳塔、锦界、镇川、店塔、鱼河和金鸡滩6个镇。

规划到2020年，大柳塔、锦界和镇川人口达2万人，店塔、鱼河、金鸡滩人口达1.5万人。

五级：包括牛家梁、东坑、麻镇、新民、孤山、宁条梁、马蹄沟、乌镇、义合、大保当等10个镇。

规划2020年人口为0.5万人。

六级：其它小城镇。

2、城镇体系空间结构
“点——轴”形式的城镇体系空间结构。

点：“一主三副”：一主即榆林中心城市，是整个市域城镇发展的核心；三副分别是神木、名州和张家畔镇，分别是市域北部、西部和南部城镇发展的核心地区。

轴：两组“人字型”发展轴：主轴指无定河谷的城镇以及长城沿线的城镇构成主要的“人字型”发展轴；辅轴指太中银铁路和青银高速沿线的城镇以及黄河沿线的城镇构成次要的反“人字型”发展轴。

（五）城市发展方向
城市用地发展方向选择为“西扩、东调、南延、北控、中优”。

“西扩”是指城市跨过铁路向西逐步拓展，发展多功能的综合新区，是城市的主要发展方向；“东调”是指城区不宜向东部规划榆绥高速公路经过的黄土丘陵地区发展，东部是城区重要的生态保育地区；“南延”是指城区沿着榆溪河谷向南适度发展；“北控”是指城区北部适当调整功能，不宜向北过度发展，以免逼近生态敏感区和文物古迹集中区；“中优”是指城区中部除基本农田和生态廊道外的尚未填充发展的用地，优化用地结构，增强中心城市的服务功能。

（六）中心城区城市绿地系统
城市绿地系统结构可概括为“四纵四横、三园多点”。

1、四纵：城东生态廊道、榆溪河自然风光景观带、铁路隔离绿带、新区生态廊道4条南北向绿化走廊。

2、四横：芹河生态廊道、沙河生态廊道、大漠绿城生态景观带、城南生态廊道4条东西向绿化走廊。

3、三园：城郊3个生态园。

北郊生态文化园由镇北台、红石峡、走马梁地下汉墓群及大片林地共同构成；西郊大墩梁自然生态园，维护并加强自然绿化，形成郊野生态园；城市新区西端沙漠文化生态园，利用多种形式充分展示榆林的沙漠绿洲文化。

4、多点：规划结合四纵四横的绿化走廊和城市主要道路的节点，形成多个公园和街头绿地。

（七）中心城区布局结构
“两带三区十片”的带状组团型城市。

1、两带：两条生态景观带，包括榆溪河自然风光景观带和大漠绿城生态景观带。

2、三区：三大功能分区，包括以榆林古城为主的老城区，由西沙、南郊、开发区共同组成的建成区，铁路西侧的新城区。

3、十片：十个城市片区，包括古城片区、西沙片区、开发区片区、南郊片区、铁东片区、铁西一片区、铁西二片区、铁西三片区、铁西四片区和铁西五片区。

古城片区是榆林城的发源地，历史悠久，文物古迹众多，是历史文化名城最为重要的空间承载地，规划以保护历史文化、发展旅游为主，并完善各项居住配套设施。

西沙片区规划以调整完善功能为主，借着榆林老机场搬迁的契机，重点发展商务商业，逐步形成城市的中心商务区，发挥区域服务职能。

开发区片区规划作为城市中心，布臵行政办公、文化、体育、教育科研等设施，并调整现有污染工业逐步外迁。

南郊片区规划以完善功能为主，随着西包铁路复线东移并设立货运站场，布臵仓储物流中心。

铁东片区位于城市南端，规划作为配套完善的新型居住区。

上述4个片区共同组成铁路东侧的建成区。

铁西一片区是城市近期重点发展建设的新区，以发展居住及教育科研为主。

铁西二片区、铁西三片区、铁西四片区、铁西五片区规划为综合功能的片区，以发展居住及都市工业为主。

上述5个片区共同
形成铁路西侧的新城区。

三、《总体规划》实施情况评估
（一）社会经济发展情况
1、经济快速增长，实力大幅提升
近年来，榆林市依托资源优势，经济社会发展取得了巨大成就。

2013年，全市地区实际生产总值达到2846.75亿元，是2005年实际生产总值的 6.3倍，年均增速达到25.87%，人均生产总值达到84802.94元，是2005年实际生产总值的 6.2倍，年均增速达到25.86%，全社会固定资产投资额与社会消费品零售总额亦高速增长。

2010地区实际生产总值年与《”十一五”规划》所要达到的目标值相比增加956.67亿元，超额完成119.58%；实际人均GDP值与《”十一五”规划》所要达到的目标值相比增加25150元，超额完成114.31%；实际财政收入值与《”十一五”规划》所要达到的目标值相比增加180.8亿元，超额完成100.44%。

2010人均GDP达到47150元，跃居全省第一。

财政收入快速增长，财政总收入2010年达到360亿元，是“十五”末的5.37倍，其中地方财政收入预计达到110亿元，跃居全省第二，是“十五”末的4.61倍。

全市城镇化率为42%，超过规划近期2010年预期的41%。

县域经济迈上新台阶，神木、靖边进入全国百强县，府谷、定边进入西部百强县。

2、城市人民生活水平不断提高
随着经济的快速发展，人们的生活水平也不断提高，2013年，全市城镇居民人均可支配收入达到26820元，与2005年相比增加了20520元，农民人均纯收入达到8687元，与2005年相比增加了6884元，城镇居民人均住房建筑面积达到29.1平方米，与2005年相比增加了9.4平方米。

（二）市域规划实施情况
1、市域城镇体系规划
至2013年，榆林市城镇化水平为52.3%，已超过规划远期2020
年的预期值51%。

从城镇发展情况来看，榆阳区现今城镇人口已经达到55.4万人，达到规划所确定一级城市规模，同时各县区的中心城镇人口增长速度亦很快，如神木镇、名州镇、张江畔镇快速向中等城镇迈进，府谷镇、定边镇、衡山镇、银州镇、宽州镇、双湖峪镇、佳芦镇、宋家川等向小城镇迈进。

其中，榆林中心城市已成为全市人口、区域经济、商贸、科技和人才的聚集地。

毗邻榆林中心城区的横山、米脂、佳县由于之间的榆横工业园、鱼河工业园、榆佳工业园的链接，发展优势逐步凸显。

横山与中心城区之间的榆横工业园，已经形成区县一体发展的趋势。

从市域空间结构来看，2006年至今，规划实施基本执行了《总体规划》所确定的市域发展建设结构。

但是，“轴”的落实情况并不显著，以高速路为主要的支撑形式，发展速度较缓慢，亟需新型交通方式例如高铁、动车等的出现，以加大市域整体的通达性。

2、市域空间开发管制规划
总体规划批准实施以来，榆林开展了产业发展规划、生态市建设规划、矿产资源利用规划、地质灾害防治规划、林业发展规划、土地利用规划等，进一步深化市域空间利用与管制措施和要求，加大市域地质灾害治理和沿交通干线、河流生态防护建设等工作。

总体上，禁止建设区得到了较好的保护、限制建设区得到有效控制、适宜建设区得到合理开发，特别是基本农田、矿产资源得到了有效保护与利用，城镇建设区得到进一步控制；同时各项管制措施也得到了较好落实。

3、综合交通规划
航空方面，2008年榆林落实《总体规划》对航空运输的规划方案，旧西沙机场搬迁至榆林市区西北方向榆阳区小纪汗乡昌汗界村，并更名为“榆阳机场”，榆阳机场升级为4C级，现已稳居陕西航空港第二的位置。

榆阳机场建设情况完成了《总体规划》的既定目标，吞吐量为《总体规划》2010年目标值的904%，榆阳机场已成为西北五省第一个旅客吞吐量突破百万人次的支线机场。

铁路方面，榆林建设有包神、神朔和神延3条对外铁路干线，形成了“两横一纵”的铁路干线骨架。

铁路全长776公里，铁路运输可直达银川、包头、太原、西安等重要城市。

2011年太中银铁路的开通，与包西铁路形成贯穿东西、南北的市域铁路网络。

公路方面，随着近年来榆林高速公路网建设的推进，2009年榆神高速建成通车，2012年榆绥高速建成通车（榆商），2013榆佳高速建通车，与榆靖高速（包茂）形成“两横两纵”贯穿东西、南北的公路网络。

目前，榆林市已形成了以国道G210、国道G307、包神府、榆靖西省道为干线的公路网络系统。

全市共有一级客运站3个，榆林客运北站、神木一级客运站、靖边一级客运站；二级客运站8个，定边汽车站、横山汽车站、府谷汽车站、米脂汽车站、清涧汽车站、子洲汽车站、佳县汽车站、吴堡汽车站；三级客运站2个，神木大柳塔汽车站和佳县客运站；五级客运站102个；农村客运站点852个。

既有45%的乡镇建有五级站，15%的行政村建有客运站点。

4、市域市政公用设施规划
水源工程建设持续推进。

李家梁、瑶镇、采兔沟水库、榆横工业
区应急供水工程、神木县城供水工程相继建成并投入使用，王圪堵水库及供水管线主体工程已展开建设，定边扬黄二期工程全部完工，黄河东线大泉引水工程前期有序推进，榆神工业区供水工程具备供水能力。

全市新建农村安全饮水供水工程527处，农村饮水安全和城市供水条件改善，形成多水源联合供水保障体系。

电力保障能力得到进一步提高。

自2011年横榆750KV变电站投入运营之后，榆林最高电压等级升为750KV。

330千伏大保当、220千伏有色上网等12个输变电工程建成投运；农网升级改造工程全面完成。

目前，榆林网内已建成750KV线路2条（即榆横—洛川双回线路），330KV线路1条，750降压变电站1座，330KV降压变电站8座，110KV变电站156座。

此外，2009年，榆林市启动国家循环经济试点城市建设，实施方案规划项目72个，其中工业循环经济建设项目44项，农业循环经济建设项目11项，循环园区建设项目2项，废弃物综合利用项目6项，污染控制项目6项，生态修复项目1项。

5、市域社会服务设施规划
至2010年，榆林市全面实现“两基”目标，义务教育普及程度和均衡发展水平进一步提高，全市的上学难问题有所缓解；神木县在全省率先推行12年免费教育，成为陕北地区第一个省级教育强县；省级标准化高中增加至11所，普通高中教学质量稳步提高；中等职业教育招生规模持续扩大，县级职教中心和示范职业学校的建设步伐加快。

至2011年，全市已有特殊教育学校8所，三类残疾适龄儿童
少年入学率达到68.5%，全市有普通高中41所，建成省级标准化高中23所；职业教育体系日趋完善，全市现有中等职业学校29所，建成国家级重点职业学校1所、省级重点中等职业学校4所、省级示范中等职业学校6所、国家改革发展示范中职学校1所；高等教育发展取得新突破，建成榆林职业技术学院，填补了榆林市高等职业教育的空白。

文化设施方面。

自《总体规划》实施以来，榆林市文化产业发展总体势头良好，各级文化设施建设日趋完善：两馆建设方面，已建成一级图书馆—神木县图书馆，榆阳区星元图书楼、定边县图书馆等两个二级图书馆；三级图书馆—佳县国桢图书馆，榆阳区文化馆、府谷县文化馆、定边县文化馆、绥德县文化馆等四个二级文化馆，以及三级文化馆—神木县文化馆；与此同时，至2012年底，榆林市还完成文化站建设共计219个、农家书屋5481家、村文化活动室1521个，在文化信息资源共享工程中，累计完成12个县支中心、128个乡镇服务点、5340个村服务点的建设。

医疗设施方面，全市形成了以市级医院为龙头，县级医院为中心，乡镇卫生院和社区卫生服务站为基础，覆盖全市的医疗卫生网络。

全市已建成三级甲等医院3所，三级乙等医院1所，二级甲等医院7所和二级乙等医院9所，共有卫生机构710家，其中市级医院7所、县级医院23所、乡镇卫生院222所、社会办医院124所、村卫生室4262个，另外有地方病防治机构3个、中等卫生学校1所、卫生职业中专学校1所、妇幼保健机构13个。

体育设施方面。

从2006年开始，榆林市在575个行政村实施了农民体育健身工程，占全市行政村比例的10.4%。

2013年，榆林市组织实施了80个农民体育健身工程，25个社区路径配送工程，11个乡镇农民体育健身工程，2个全民健身示范带工程，并在县区实施了12个市级全民健身工程，以加快改善全市公共体育设施步伐，加大基层的健身工程的建设力度。

6、生态环境保护规划
根据《总体规划》的要求，榆林市为创造良好的生态环境格局，编制了《榆林市城市绿地系统规划（2007-2020）》专项规划。

2007年启动省级环保模范城市创建活动，于2013年顺利通过了省级环保模范城市考核验收，在市域范围内形成了良好的生态格局，水保生态建设成效明显。

截至2013年，完成水土流失治理面积163平方公里，并于2009年与周边省共同设立山西无定河湿地省级自然保护区和红碱淖国家级湿地保护区，榆林市被授予“全国节水型社会建设模范市”称号。

此外，“三年植绿大行动”全面推进，生态林业“八大工程”、“五个百万亩基地”建设等重点林业工程取得显著成效，完成造林绿化投资19.25亿元，投资额创历史新高，植树造林116.5万亩。

2012年林木保存面积2092万亩，林木覆盖率达到32%，基本达到总规中2010年林木覆盖率40%的要求。

按照总规确定城市景观风貌的规划形态结构“山水融城，绿脉绕城，城园结合，古今一体”以及城市绿地系统结构“四纵四横、三园多点”的要求，在城区北部建设镇北台红石峡风景
区以及城区西部建设大墩梁自然生态区和沙漠公园，在城市内形成城园结合的态势。

7、市域旅游发展规划
自《总体规划》实施以来，榆林市利用丰富的历史文化资源，在全省旅游业全面快速发展大局的影响下，城市旅游业展现出较好的发展势头。

全市成立榆林文化旅游产业投资有限公司，由各级人民政府投资全面推进白云山景区、红碱淖景区、杨家沟景区、波罗堡景区、府州古城、杨家城、丹霞地貌、名州革命景区等重点景区项目建设。

组织编制的《榆林市旅游总体规划》为榆林市旅游发展提供基础。

在旅游发展过程当中，围绕“创新升级，转型发展”目标，按照“政府主导、部门联动、社会参与、市场运作”的思路，以“项目带动、市场开拓和品牌营销”为重点，精心打造旅游项目建设，推出精品旅游线路，巩固提升“边塞古城，能源新都”品牌形象，全市旅游产业得到快速发展。

2013年，接待国内外游客1470万人次左右，实现旅游综合收入75亿元。

远远超出总规当中中期目标2010年接待游客380万人次，旅游收入16亿元；达到并超过总规远期目标2020年600万人次，旅游收入40亿元。

（三）中心城区规划实施情况
1、城市性质
1）陕甘宁蒙晋接壤区的中心城市地位逐步落实
从陕甘宁蒙晋接壤区域关系来看，榆林地处“青岛—太原—中卫
—河西走廊—乌鲁木齐”新亚欧大陆桥中腰，是包（头）西（安）、青（岛）银（川）我国北方两大通道的交汇处，是关中—天水经济区的主要辐射区和环渤海经济圈的重要能源资源支撑区。

榆林作为西北地区重要的交通枢纽，“两横一纵”铁路格局和“两横两纵”公路主骨架基本建成，并拥有陕西省第二大航空港。

根据2009年经济数据分析，榆林市与周边五省10市地区的经济相对比，其经济总量（GDP）、人均GDP和经济增速均居于第四位，而且与10市区的理论联系强度大都排在前列，只有一些同一省内的城市之间或者距离特别近的城市之间的联系强度比榆林要强，由此可见，随着榆林自身综合实力的不断增强与对外交通联系、区域合作的深化，其作为陕甘宁蒙晋毗邻区中心城市的地位正在逐步落实。

2）陕北国家能源化工基地的管理服务中心初具形态
陕北能源化工基地作为陕西省新的经济增长极，对周边地区发展具有有效的带动作用，榆林市作为基地的核心能源基地，自2010年以来，紧紧抓住了国际能源价格高位运行、国内经济高速增长的机遇，在国家西部大开发政策和陕西省政府的支持下，榆林市产业规模持续快速增长，发展实力显著增强，基本形成以煤炭、石油、天然气、岩盐采掘和电力、化工、建材为主导的产业体系。

2009年榆林市生产总值达到1302.31亿元，同比增长13.3%。

其中第一产业增加值70.09亿元，增长6.6%；第二产业增加值860.78亿元，增长11.6%；第三产业增加值371.44亿元，增长17.2%。

产业集约水平有所提升，产业集群布局初步形成，围绕集群化发。