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清末民国城市化背景下的天津地方自治的历史理念

在清末民国城市化发展的大背景下,中国新兴工商业城市也引进西方城市自治理念,开启了中国城市自治立法的先声,尤其到了民国时期,随着民族资本主义发展,以及各项法律制度的基本确立,当时作为城市基本政区的“市”(分为“院辖市”和“省辖市”两类)以及作为乡村基本政区的“县”区划建制制度和授权自治立法制度都已规定的十分详尽、完备。而反观我国目前城市发展中出现了一系列难题,例如20XX年5月8日,河南濮阳县西辛庄村挂牌成立了全国首个“村级市”,完全有悖于现行体制问题,都亟待解决。有必要从前人的智慧中发掘有益的经验予以借鉴。

第一章清末民国天津城市立法

清末民国时期天津“港口——腹地”经济模式下的发展概况

自1860年开埠后,天津成为列强在华北着力经营的通商口岸,天津逐步由依附于当时京师的,以盐业和漕运转输为经济基础的内贸型旧式商业城市转变为北方经济中心。天津城区也以海河为中心向两翼扩展,形成沿海河东西两岸展开的基本格局。随着航运和交通条件的日益改善,天津不仅依赖其工商业的便利条件迅速成长为新兴的通都大邑,而且在进出口贸易持续繁荣的辐射作用下,形成以港口城市天津为指向的日益稠密的市场络,带动其腹地——华北、西北、蒙古的主要地区,以及相邻的东北的边缘地带的工业、城市和经济的发展。

清末民国时期天津租界及老城区的发展

天津被辟为商埠后,列强在天津办理的第一件事便是强划租界。各国充分利用天津作为近海的河口港的优势,租界夹海河而立。1860年英国首先凭借一纸照会取得上下园、紫竹林、段家庄、小土地庙、碾盘庄、王家庄、崔家庄、转角房、大井庄、花园等8村之地为英租界。之后法国依据1861年6月2日签订的《天津紫竹林法国租地条款》,强划英租界之北为法租界,美国也在英租界以南划定了美租界。随后的1895年、1898年德、日相继在天津强划租界;1900年趁八国联军侵华之际,俄、意、奥、比四国先后在天津划设租界。与此同时,1901年英租界向强子河外地区扩张,并与美租界私相授受,将临近的美租界并入英租界;法租界在1900年和1903年两次扩张;日本1900年将南门外城洼地擅自划为“预备租界”。

各国租界设立后,同时取得了租界的治理权,把西方城市自治制度引进到

租界的市政管理中来,大体而言分为英法的居民董事会制度、德国的租借公司制度和日本的行政委员会、驻津领事双头制度。1870年起,英租界首先出现了固定而明确的城市雏形,如将河坝大道加高;修筑了笔直的中街,不但路面平坦,而且两边种有双排榆树。1877年又开放了维多利亚花园,1892年建成英租界当局市政大厦。嗣后,租界区的各项公共设施也逐步发展起来,英国工部局书房、天津煤气公司、天津自来水有限公司、各类报刊及出版社等应运而生。

而天津老城区则在袁世凯主政天津之后进行了开发。不仅新建了火车站,同时开辟由直隶总督衙门至新火车站的交通,建立以大经路(今中山路)居中两侧呈放射型的街道络,并且在大经路附近建造天津最早的公园——河北公园。1900年庚子国变,八国联军占领天津并成立都统衙门,对老城区实行了长达两年的统治,近代西方的城市制度直接引入老城区,使老城区发生了前所未有的变化。城墙拆除、壕沟填平及铺设围城马路,使当时狭街曲巷的老城面貌发生了明显的改观。随着租界的扩张和电车的铺设,租界和老城区连成一片,城市重新由分离走向整合。

清末民国时期天津城市化自治立法发展

清末民国时期的天津由于地处渤海湾中心位置,拥有天然的内河良港,所以成为北方对外开放的重要港口城市和经济中心。其城市自治模式的引入和实践事实上走在了全国前列。天津的城市自治立法也发展的较为纯熟,除了施行清末通行的《城镇乡地方自治章程》《钦定府厅州县地方自治章程》和《京师地方自治章程》以及嗣后民国时期的《县自治法》《市自治法》《区自治施行法》《乡镇自治施行法》,天津还于1906年7月成立了自治机构——自治局,并且草拟了《天津县地方自治章程》,作为实施地方自治的纲领性文件。1906年9月,袁世凯效仿日本,成立天津自治期成会,筹备地方一切自治事宜。1907年7月10日,天津议事会正式成立。民国时期,据《天津志略》第二编《政治》所载,设立地方自治监理处为行政机关监督人民自治的机构,指导天津地方各区实施地方自治。

第二章清末民国天津立法对我国当代城市立法的借鉴意义

传统城市建制区划和城市自治立法简介

一般而言,中外各国一般将居民点划分为:小村—村庄—镇—城市—大城市。村庄和比村庄还小的居民点一般是乡村型的居民点;镇和比镇大的居民点是城镇型的居民点,统称城镇,是以非农业活动为主的人口集中点。作为地理实体的城市,宜从人口数量、城镇特征、从业构成等角度综合进行考量,区别于乡村地区单纯以人口多寡及地域范围等传统因素进行区划。事实上,我国古代也有对县及统县政区按不同标准分为:赤畿望紧上中下各等,以经济因素为主要标准来体现行政管理的需要。因而城市通常指人口密集、工商业发达的地方,通常是周围地

区政治、经济、文化的中心。在中国大陆,包括按国家行政建制设立的市、镇。

城市自治立法应包含城市政府、司法管理、刑事法律和民事法律、行会法等等,也不限于成文法的形式,还应包括地方性法规、地方政府规章和其他规范性法律文件以及地方性习惯等。由于成文法的局限性和滞后性,其不能面面俱到管理一切社会、经济事务,所以需要地方性法规、规章、其他规范性文件以及地方习惯来调节城市自治领域内的相关问题。

我国目前的城市建制规划和城市立法思考

我国现行的城市建制与传统意义上的城市有着较大的区别,分为直辖市、地级市、县级市(不设区的市),其中,省辖地级市根据授权权限的区别又细分为“较大的市”(包括省会城市、经济特区所在的市和国务院特批市,享有制定地方性法规和市政府规章的权限)和一般地级市。再加上根据现行行政区划的镇一级建制及前文所述的“村级市”,我国目前“市”的建制从上到下共分为五级。而且上述设市的地方所管辖的地域广阔,不少还保留有相当的农村景观要素。直辖市和地级市两类往往辖有传统的县级政区,削弱了其作为城市区划的非农性特征;县级市则往往直接由整县改市,城市特征愈加不明显。这种将“市”单纯作为一级行政区划的做法与城市传统理念完全不符,也有悖于我国近代史上相关市的建制。例如民国时期,直到1946年,当时的天津市政府才着手制定“扩大天津市计划”,拟将塘沽、大沽、新港划入市区范围;并以市中心为中心,15公里为半径,凡在此范围内的村镇,如杨柳青、北仓等亦划入市区内。因为上述区域要么是因为新港码头的兴建而具备了相应城市特征,要么是作为规划中的城区而整合进了城市的范围。

在自治立法方面,我国现行法律体制也仅赋予直辖市和“较大的市”制定地方性法规和市政府规章的权力。此外,就是《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》对基层自治有零星的规定。事实上在自治权限上存在脱节,并不利于城市经济、社会的方方面面管理。

清末民国天津自治立法对我国目前城市发展实践的参考价值

现代意义上的城市建制起步于清末,事实上列强在中国各商埠的租借地形成了各地城市的雏形。例如近代天津城市的建立,恐要追溯到英租界最初的规划建设。到民国时期,因为各项制度的相继完善,引进西方城市自治理念也水到渠成。只不过因为战乱频仍、外敌入侵等原因实施的并不理想。作为保障城市自治的相应立法也不断充实,例如上文所提及的各种法律、法规、章程等。推动着人民参与市政建设和城市经济、社会发展,保障人民对与自己有切身关系的城市建设、发展措施有公平的发言权。而反观目前我国的城市定位还是延续先前的计划经济模式,以行政管理手段代替城市自治,这并不利于我国城市经济、社会的进一