新《行政诉讼法》在全面推进依法治国进程中的作用

新《行政诉讼法》在全面推进依法治国进程中的作用
作者：陈宏波
来源：《知与行》2017年第12期
[摘要]法者，治之端也。

党的第十九次全国代表大会，将依法治国纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，将“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”明确为中国特色社会主义新时期的全面推进依法治国的总目标，这标志着我们党对建设法治中国的理论探索和实践发展都达到了新的高度。

本文阐述新修《行政诉讼法》主要内容及亮点，并研究依法治国宏伟蓝图指导之下，新修《行政诉讼法》科学合理的法律保障意义，此次修改不仅关乎着全体公民的合法权利，更是规范社会主体，保证行政诉讼的公平、公正、有效，倒逼行政主体依法行政，保障公民权益免受行政机关非法侵犯，成为确保其功能发挥的有效措施以及推进依法治国的强大动力。

[关键词]行政诉讼法；依法治国；作用
[中图分类号]D925.3 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284（2017）12-0070-05
1914年民国北洋政府结合西方行政制度与中国传统司法文化前提下颁布的《行政诉讼法》标志着中国拉开了百年行政诉讼法制建设的大幕，而1989年4月由第七届全国人大二次会议审议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》则是我国社会主义法制建设和民主政治建设的至关重要的一步，开启了新中国行政诉讼制度和依法治国的新篇章，直至2014年，全国人大常委会弥补传统行政诉讼法不足，并在完善原《行政诉讼法》的基础上通过了《行政诉讼法》修改方案，这是我国有效保障依法治国顺利推进的重要举措。

新修订的《行政诉讼法》的实施，有利于保障公民权利，限制行政权力，将“民告官”的司法诉讼体制推向了更为现代化、法制化的新高度，更是践行十九大关于依法治国，推进依法行政，建设法治政府的有力武器[1]。

一、新修《行政诉讼法》的亮点解读
长久以来，我国的审判工作在不同程度上都会受到地方公权力的影响和干预，但在众多司法工作中，行使监督职责的行政审判受干预的程度相对更为严重，由于地方法院受制于地方政府人、财、物的制约，导致一些行政案件无法正常的受理或判决，以致出现“判后必上诉”“信访不信法”的乱象。

新修改的《行政诉讼法》推行3年以来，在许多方面实现了理论创新、制度创举，受到社会各界和人民群众的高度评价，既符合中国实际，又适应十九大强调的推进依法治国，法治政府以及依法行政的新要求、新发展任务。

（一）《行政诉讼法》立法目的的修改
行政诉讼就是为了维护公民权利不受行政机关的侵害，而实践表明，每当“维护公权”与“保护民权”二者发生冲突时，公民认为其侵犯了自身的某些权利，而行政机关却认为做法没有错误，由此产生较大争议。

为有效地解决二者间的冲突和矛盾，我国《行政诉讼法》必须首先定位其立法目的，而此次《行政诉讼法》的修改就以立法目的明确做到了行政诉讼价值的真正回归。

新修订的《行政诉讼法》第1条开宗明义：有效监督行政机关依法执政，保护公民、法人及其他组织合法权益，确保人民法院公平、公正审理案件，解决行政争议，根据宪法制定本法。

新修《行政诉讼法》相比原法：一是将“公正”作为人民法院审判案件的评定准则，相较原“正确”一词而言，为实现并保障人民群众的核心要求，“公正”更彰显了司法工作的本质意义和生命线。

二是为强化行政诉讼化解争议纠纷的作用，增强公民的法治意识，并用法律手段解决矛盾，新修《行政诉讼法》增加“解决行政争议”为立法目的。

三是为强调行政机关依法行政，有效监督行政行为的合法性、合理性，为违法行政行为侵害的合法权益提供法律救济和保障，新修《行政诉讼法》特将“监督和维护行政机关依法履行职权”的“维护”一词除去，改为“监督行政机关依法行使职权”[2]。

（二）新修《行政诉讼法》的受案范围
当公民权利受行政权非法侵害时，行政诉讼成为公民寻求司法救济的有效途径，因此，受案范围就成为体现行政制度是否发挥其应有作用和进步程度的一项重要指标，也是《行政诉讼法》修改过程中最为关注的重点。

1.新法用“行政行为”取代“具体行政行为”。

“具体行政行为”在实践运用中，因其概念不准确、不科学，以致人民法院以不在受案范围为借口不受理行政案件，由此产生立案难的突出问题，而“行政行为”的概念更具弹性化，解释空间扩大，实质也是对受案范围的扩大。

2.新法同样采用列举式的方法将原有可受理案件的八项增加到十二项。

将一些具体的知情权、社会保障权等行政行为纳入受案范围，特别是第八项“认为行政机关为限制或排除竞争而滥用行政行为”以及第十一项“认为行政机关不依法履职或未按约定履行、违法变更、解除政府土地房屋征收补偿协议、特许经营协议等协议的”增加，逐步将公民财产权、人身权以外的其他权利纳入行政诉讼受案范围。

3.规章授权组织做出的行政行为的增加。

伴随行政审批制度的深入改革，简政放权已然成为政府部门科学、合理执政的大势要求，公共服务和公共管理职能很多已由各社会组织承担，新修《行政诉讼法》则将这些社会组织纳入行政诉讼受案范围之中，同样体现其监督管理行政行为的力度和决心。

4.对部分抽象行政行为进行附带性审查。

在长期法律实践中，由于地方政府或有关部门指定的行政规范性文件有越权或错位的现象，以致具体行政行为侵犯了公民的合法权益。

新法规定，相对人在以具体行政行为起诉时，可提请附带审查具体行政行为所依据的国务院部门或地方政府、部门制定的规范性文件，以从根本上减少滋生此类具体行政违法案件。

（三）新修《行政诉讼法》保障公民诉权
依法治国基本方略的贯彻落实为公民权利提供了有效的司法救济。

而面对立案难这一行政诉讼突出问题，加之很多法院又多采取非行政诉讼手段解决纠纷，对行政相对人的合法权益是一项极大的挑战。

《行政诉讼法》修改过程中即将重点着眼于畅通诉讼渠道，促进行政诉讼步入正轨。

1.改革立案程序。

新修《行政诉讼法》以立案登记制取代立案审查制，并规定人民法
院在接到行政诉讼案件时，对已符合立案要求的进行立案登记；当无法判断该行政起诉是否符合立案要求时，应当出具书面接收证明并接受起诉状，对于是否立案应在七日内以决定形式送达行政相对人；如不符合立案要求，人民法院在下发不予立案的决定中载明理由。

如果原告不服人民法院不予立案的决定，可以就此案件向上一级人民法院申诉。

法院有责任向当事人一次性告知起诉状存在问题或需补正的内容[3]。

2.不予立案工作人员的责任。

新修《行政诉讼法》规定，原告可以以原法院不予立案或不出具一次性说明不予立案的書面决定为由将其投诉至上一级人民法院，上一级人民法院应依规对直接负责人进行处罚。

另外，当事人也可就符合条件的行政诉讼案件遭到法院既无立案裁定又不立案为由起诉至上一级人民法院，由上一级人民法院立案审理此案，或上一级人民法院指定其他下级法院审理。

一项法律的修改离不开实际，要有实际意义就必须有创新。

因此我们说，没有最好的法律，只有符合现实发展，权衡利益与权利的更好法律。

新修《行政诉讼法》亮点颇多，充分贯彻落实了党的十九大关于依法治国的新任务和新要求，是推进依法治国进程的强大动力。

二、新修订的《行政诉讼法》助力依法治国
在十九大全面推进依法治国进程的大背景下，限制公权力，保障公民个人权利，培育公民法治意识，对“依法而治”转型升级为“良法善治”起到不可或缺的支撑作用[4]。

新修《行政诉讼法》的实施，有效地将行政执法权置于司法的有效监督之下，倒逼政府部门“有权不乱为”，给予人民面对任性、强势、滥权、不作为行政行为以有力的救济途径，为中国新时期依法治国要求营造了和谐的社会环境。

（一）新《行政诉讼法》监督和制约行政权力
治权为法治之关键所在，既将权力关进制度的笼子里。

依法行政已然成为依法治国的重要基石，行政机关能否在宪法和法律规范的范围内行使职权是实现依法治国的关键，同时，也需要有相关的法律保障行政违法行为受到法律制裁，此次《行政诉讼法》的修改同样关注于对行政的监督和制约作用。

1.新法加强行政首长出庭制度。

行政诉讼实施以来，行政机关作为被告出现在行政诉讼中，多是由行政机关工作人员或委托律师出庭应诉，往往无法解决官民之间的矛盾，甚至因其态度问题，置于行政机关高高在上的错觉，更容易激化矛盾。

随着社会法制观念的深入和国家法治建设的不断推进，一些地区为将群众与行政机关矛盾化解在当面，则进一步推行行政机关负责人出庭应诉机制，提高行政机关负责人依法行使职权的意识，以达到法律效果与社会效果的双赢。

而新修《行政诉讼法》不仅保留了此种行政机关负责人出庭应诉的机制，更是将之强化。

新法规定：出庭应诉是被诉行政机关负责人的义务，不能出庭的负责人应说明理由并應委托相关工作人员出庭。

这种具有中国特色的行政机关负责人出庭应诉的行政诉讼制度，因地制宜地解决了诉讼存在的相关矛盾和在行政诉讼中原被告双方地位不等问题，使法律资源充分发挥化解纠纷的作用。

通过行政机关首长出庭应诉制度，相关负责人充分参与整个庭审过程，既可直接就原告或庭审人员提出的问题进行解释说明，又能缓解官民矛盾，提高诉讼效率，并且将行政机关工作中存在的问题直接暴露在负责人面前，进而促进行政机关守法，依法执政水平的提升。

2.加大行政机关不执行判决的惩处力度。

国家性质决定我国并非三
权分立的国家，所以在司法实践中往往出现行政机关接到人民法院的相关行政诉讼判决而运用地方权力拒不执行的情况，以致出现“民告官”执行难的问题。

新修《行政诉讼法》做出相关规定以增强人民法院生效法律文书的震慑力，保证判决的有效执行。

人民法院可依生效的行政判决直接通知有关银行从行政机关账户内划拨应给付的款额或罚款；行政机关在接到判决后的规定期间不予执行，在法定履行期第二天起对相关负责人予以罚款；通过规定形式通告行政机关不履行判决的情况。

向行政机关的同级人事机关、检察机关或上一级行政机关提出司法建议，该机关在接到司法建议后应及时处理问题并反馈给人民法院。

如果因行政机关不履行调解书或不执行判决、裁定而造成了恶劣的社会影响，人民法院可以此为由拘留行政机关直接负责人或其他主管人员；行政机关负责人如有违法行为，法院可追究其法律责任[5]。

（二）完善管辖制度，保证司法公正
司法体制改革是依法治国重要组成部分，而现存的司法地方化问题严重影响司法公正，阻碍司法体制改革的顺利推进。

在实践中，地方政府干预司法的现象更是屡见不鲜，干预行政案件成为其中最为突出的问题。

为解决行政权干预司法权的问题，新修《行政诉讼法》为助力司法体制改革，进一步完善了管辖制度：一是中级人民法院可管辖起诉县级以上人民政府的行政诉讼案件；或者中级人民法院可依据其他法律明确规定中级人民法院具有管辖权而对该案件行使管辖权。

二是明确人民法院跨行政区域的管辖制度。

在《行政诉讼法》修改过程中，有人提出设立行政法院专门审判行政诉讼案件的构想和实施方案，但此专门法院的设置关乎司法体制改革的全局，需要长期的实践和探索来确定。

但新修《行政诉讼法》明确规定：经最高人民法院批准，高级人民法院可分析案件具体情况，指定其他跨行政区域的人民法院管辖行政诉讼案件。

（三）规范诉讼程序，提高司法公信力
《行政诉讼法》本身既有规范诉讼程序的属性和功能，程序正当更是提高司法公信力，推进依法治国的有力保障。

修改前的《行政诉讼法》因少见程序规定而需最高人民法院的司法解释予以补充，新法则根据司法实践经验对程序做出相应规定，弥补了制度空白。

一是新修《行政诉讼法》改变旧法的“判决维持”，并以“判决驳回原告诉讼请求”代替，增添了判决确认无效、违法和判决给付等规定。

二是增设简易程序，新法为降低诉讼成本，提高审判效率，相应的规定简易程序：第一审案件中如具有权利义务明确、事实清楚、争议不大等条件，且被诉行政案件涉及金额在二千元以下，行政行为是依法当场做出，属于政府信息公开案件，可适用简易程序。

如有当事人双方皆同意适用简易程序的，也可适用。

三是变更原有规定第一审案件三个月审理期限，将一审审理期限延长至六个月，上诉案件两个月的审理期限延长了一个月，变为三个月。

四是新修《行政诉讼法》明确了可适用调解的行政诉讼案件包括行政补偿、行政赔偿案件以及行政机关行使自由裁量权的案件。

五是明确行政诉讼上诉案件开庭审理原则。

新修《行政诉讼法》改变旧法人民法院对事实清楚的行政诉讼上诉案件书面审理的规定为以开庭审理为原则，规定人民法院应当开庭审理并组合议庭。

合议庭也可依询问当事人或经阅卷、调查，认为没有新的事实或证据的，决定不开庭审理该案件。

六是新法合理完善行政争议与民事
争议交叉处理机制：当事人因行政登记、许可、征用、征收和行政机关对民事争议做出裁决提起诉讼的，人民法院可依当事人申请与相关民事争议一并解决要求，一并审理案件。

三、强化新修《行政诉讼法》推进依法治国的作用
《行政诉讼法》的修改极大完善了我国现有的行政诉讼制度，有利于行政诉讼功能在司法体制改革中进一步发挥作用，促进我国依法治国及法治政府的建设。

但面对国家依法治国基本战略与司法体制改革的关键时期，《行政诉讼法》的修改能否不负众望，打破政权掣肘司法权的藩篱，还需要在实践操作中印证。

正如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所提及：法律实施保障法律权威，法律实践保持法律生命力。

因此，新法修改后，如何能够发挥其对依法治国的保障作用，是值得关注的问题。

（一）增强新法宣传
《行政诉讼法》的修改目的之一就是要解决行政诉讼“民告官”的困境，强调官民平等，通过完善法律来不断弱化官本位思想。

但作为相对弱势的人民群众而言，还存在一些不了解法律或不懂如何运用法律的问题，这使得在实践中存在权益得不到保障的现象。

所以，增强对新法的宣传力度成为有关部门依法执政、落实依法治国基本战略的应有责任。

通过对新修《行政诉讼法》的宣传，各界民众和组织知法、懂法、用法，用于法律手段保护合法权益的同时，形成监督行政机关依法行政之合力，保证新法的良好运行。

与此同时，法律法规的制定实践过程中，一定会出现滞后因素的影响，只有通过不断地完善和修改，才能保证法律法规有效的规范主体行为、保障主体权益，所以，在宣传新法的过程中，更应注重实践的反馈和群众呼声，了解行政纠纷案件发展形势和特征，并通过有效的宣传使社会民众有所了解，掌握行政诉讼法的使用原则，营造依法治国的社会环境。

（二）营造良好的司法环境
此次《行政诉讼法》的修改与实施正处在我国十八大、十八届三中全会、四中全会召开的关键时期，面对着国家依法治国、建设法治政府、法治社会的大好环境下，要想打破“民告官”难立案、难审判、难执行的困境，仅仅依靠法院是不够的，发挥对依法治国的保障功能，需要营造良好的司法环境。

一是在全社会宣传法治文化，培养法治文化，提升全民和全社会的法治意识，强化法治观念。

特别是法治思维在领导干部群体工作中的体现和运用，培养干部群体法治工作方式，提升依法治国、依法执政理念。

二是全方位提升司法体制改革和深化依法执政共同推进，為行政审判提供优质的司法环境，为人民法院独立公正行使审判权提供有利条件，使全社会感受到司法的权威性和公信力。

三是全国各级人民法院共同协作，积极行动，共建机制体制改革创新，为行政审判提供组织保障。

各级人民法院领导要有敢于负责、公正司法的精神担当，将行政审判的公正作为法治建设的重要任务。

（三）深化行政审判体制改革
新法的实施主要依靠各级法院及法官的贯彻落实和有效运用，针对行政诉讼案件的困境问题，新修《行政诉讼法》做出了相应的回应和解决，但执行成效还要取决于今后的行政审判体制改革。

在依法治国大背景下，司法体制改革的关键时期，人民法院在审理相关案件时更要具有创新性和开拓精神，增强调查研究的能力和水平，着重关注管辖地区行政诉讼案件的审理成效，逐年递减量和干扰诉讼因素，及早作预案，及早解决问题，为贯彻实施新法创造有利环境。

其中，行政不作为、行政机关不执行判决应成为关注焦点，加大对行政争议案件的实质性解决，以提高行政审判的公信力和权威性。

进一步完善行政考核机制，做到有错必纠，裁判公正，程序正当，全面实现审判流程与判决文书的主动公开。

（四）强化依法行政监督能力
党的十九大将依法治国作为我国新时期的基本方略，总目标是实现中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。

由此看出，我国法律与政治有着密不可分的联系。

而改革开放以来，我国相当长的时间都在关注经济发展速度，相应的法律保障机制有所松懈，使得出现一些人工作、生活中缺乏法律约束意识，其中包括行政机关的工作人员依法行政认识不足的突出问题。

正所谓：“没有制约的权力是腐败的温床，绝对的权力导致绝对的腐败。

”行政机关应代表广大群众的利益，是法律权威的表率，其权力也必须“被限制在表达共同体利益的法律范围内”[6]。

保障依法治国顺利推进，落实行政机关行为的公正性，就要强化依法行政监督能力，健全依法有序、权责统一、民主公正的行政问责制度体系和行政复议制度，保证普通民众自身合法权利，促进公平正义法治社会的建设[7]。

而法治社会的建设和依法治国精神贯彻落实，需要各界共同遵守法律，加之行政机关根据行政法律法规开展行政工作，与之相应的监督机制和行动规范更应显见于《行政诉讼法》中。

（五）贯彻从严治党思想理念
从严治党不仅是贯彻在党建工作中的重要要求，也要坚定于行政诉讼的制定和执行过程中。

我国领导人结合中国具体国情和现实党内严峻形势，提出从严治党，其目的在于保持党员的纯洁性、纪律性，保持与人民群众的血肉联系，更好的全心全意为人民服务。

而作为行政机关的行政主体，多数为共产党员，通过从严治党与行政诉讼法的思想联构，突出党中央从严治党、规范行政机关工作人员的魄力和决心，彰显二者在依法治国方针的目标一致性。

所以，在行政诉讼法中贯彻从严治党的思想理念，一方面，能够帮助其事半功倍的实现其立法目的，维护好作为行政相对人的组织、公民、法人的合法权益。

另一方面，能够提升法律制定与落实的科学性和合理性，更加适应我国社会发展的需要。

除此之外，从严治党思想理念贯彻于行政诉讼法的实施，能够使行政诉讼法在行政案件中充分发挥规范作用，提高行政诉讼的适用效果，保障依法治国顺利进行[8]。

新修《行政诉讼法》是在实施了25年的行政诉讼实践基础上的进步和创新，是推进党的十九大依法治国进程的法治探索，体现了当代中国特色社会主义新时代精神和法治意蕴。

新修《行政诉讼法》正在以一种反思和权衡的态度循序渐进为全面推进依法治国进程贡献力量。

[参考文献]
[1] 殷鸿.“民告官”迈入2.0时代——解读新修改的行政诉讼法[N].光明日报，2014-12-06.
[2] 袁杰.中华人民共和国行政诉讼法解读（2014年版）[M].北京：中国法制出版社，2014：12.
[3] 章志远.论变革观在《行政诉讼法》修改中的运用[J].行政法学研究，2015，（4）：44-49.
[4] 张文显.和谐精神的导入与中国法治的转型——从以法而治到良法善治[J].吉林大学社会科学学报，2010，（3）：7-16，161.
[5] 胡建淼，吴欢.中国行政诉讼法制百年变迁[J].法制与社会发展，2014，（12）：28-45.
[6] [英]A·J·M·米尔恩.人的权利与人的多样性人权哲学[M].夏勇，张志铭，译.北京：中国大百科全书出版社，1995：190.
[7] 唐铁汉.我国开展行政问责制的理论与实践[J].中国行政管理，2007，（1）.
[8] 李步云，李林，胡云腾，等.全面推进依法治国迈向法治新时代[J].法学研究，2013，（9）：3-37.。