中国地方政府的系统结构_徐仁璋

中国地方政府的系统结构
徐仁璋
社会作为一个巨系统,它是由生产力系统、经济基础系统和上层建筑系统所构成。

在这三大系统中又分别包含若干子系统。

如上层建筑系统可分为政治上层建筑系统和思想上层建筑系统。

在政治上层建筑中,国家是最主要的子系统。

地方政府作为国家对其领土划分而形成子项,属于国家系统中的一个相对独立的组成部分。

因此,我们对地方政府结构在社会大系统中的方位的确定,必须参照国家在社会系统中的方位。

我们说美国是联邦制国家,中国是单一制国家,这是从最高层次上讲一个国家的结构。

然而,无论是联邦制的美国,还是单一制的中国,它们均是由高层结构单元到基层结构单元多个结构层次组成的,整个国家从高层到基层的安排,就是一个国家的地方行政体制结构。

可见,地方政府既是国家系统的子项,又是一个相对独立的自组织系统结构。

一、地方政府结构的组合方式组成地方政府结构的各个地方政府,它们只有按照特定的方式组合起上下衔接、左右协调的网络,在形成有机整体系统的基础上才能有效地发挥其功能。

地方政府结构的组合方式就其实质来说,是由该国的民族状况、历史传统、经济发展水平和政治统治与社会治理的需要而决定的,是通过各级、各类地方政府的行政管理活动体现出来的。

因此,地方政府结构的排列组合及其各个地方政府相互关系的形成,都与政府的行政管理活动有关。

从地方政府结构中各个地方政府彼此间相互联系、相互作用建立起来的结构模式看,形成地方政府体制结构的组合方式有两种:一是层级化,二是类型化。

层级化构成地方政府的纵向结构(称为层级结构),类型化则构成地方政府的横向结构(称为类型结构),两者的有机结合便构成了地方政府的整体结构。

(一)纵向组合的层级化层级化:是指地方政府结构中的各个地方政府在纵向上分为若干层次,从上到下保持一定的数额,采取层级控制管理,一级管一级,下级对上级负责,管理范围逐渐缩小。

层级化的上下衔接,是由结构内各结构单元不同的行政隶属关系组合而成的。

因而地方政府结构的这一纵向排列,实为各个地方政府间隶属关系的反映。

层级结构具体表现为地方政府系统是由多少个层级构成:二级制、三级制……。

纵向上的这一组合方式,既有有序的排列,也有无序排列。

就中国地方政府结构而言,在中国古代的“直隶制”出现之前,地方政府结构在纵向上均为一种有序结构。

如东汉末至隋初,地方政府结构在纵向上的排列组合为
州———郡———县,即凡郡政府皆隶属于州政府,凡县政
府皆隶属于郡政府,无一例外。

出现“直隶制”之后,纵
向上呈现出不规则的无序状态,同类行政建制的地方
政府在层级中所居的地位不一致。

例如,清代的州政
府有直隶与非直隶之分,于是在纵向上的排列出现了
两种模式:省———府———州,省———州———县。

在第一
种模式中,“州”居于第三级,是基层地方政府;在第二
种模式中,“州”居于第二层级,是中层地方政府。

“直
隶制”的采用,其初本意是统治者从政治考虑出发以加强直接控制,其后则渐具行政管理上的作用,从同类建制地方政府中区别重要单位,由更高一级地方政府管理。

这种状况至今仍然存在,如同为市建制的地方政府,有中央直辖市、省直辖的地级市和县级市之分。

由此可见,地方政府结构在纵向上的这种有序与无序并存安排,往往反映了某一地方政府在政治上或行政管理上或军事上的重要性。

(二)横向组合的类型化类型化:是指同一层级的地方政府存在着不同的建制类型,从而形成地方行政结构的横向组合。

国家基于政治统治的需要建构地方政府系统,而具体建制的地方政府单位设置,则出于国家的各种具体的实际管理需要。

各个地方政府单位具体的设置目的、功能不同,呈现出各自的特点,不仅表现在各建制地方政
府单位名称所显示的差异上,而且还表现在不同建制名称的地方政府之间的类型差异上。

就当代中国地方政府的横向结构而言,由于国家设置地方政府的目的与要求地方政府所发挥的作用不同,目前存在着四种类型的地方政府:一是地域型地方政府,这类地方政府的设置目的纯系为了一般地域管理的需要,如省、县、乡;二是民族区域型地方政府,这类地方政府的设置目的是为了各民族的团结和对少数民
族地区的治理,如自治区、自治州、自治县、民族乡;三是城镇型地方政府,这类结构单元的设置目的是为了人口密集的城镇地区实行专门管理,如直辖市、地级市、县级市、镇;四是特殊型地方政府,这类地方政府的设置目的系因时因地为满足某种或某一项特殊
管理的需要,从而形成了两种情况:一是采用根本不同于国内一般建制地方政府的体制,使其具有某种特殊职能,如香港特别行政区、澳门特别行政区;二是在沿用一般建制地方政府的基础上,在其建制名称、组织结构、法律地位、职责权限等方面有或多或少的重要改变而构成一种特殊性,如林区、盐区、垦区等。

层级化与类型化,是地方政府体制结构中的两种不同的组合方式。

同一类型中存在着
不同的层级,而同一层级中又有不同的类型。

既没有脱离层级的类型,也不存在脱离类型的层级。

在地方政府系统结构内,二者相互依存,不可分割。

二、地方政府的层级结构(一)层级的划分地方政府的层级结构为什么会是二级、三级、四级呢?从根本上讲,同一个国家的规模大小、人口多少直接相联系,一般大国的层级多于小国,即面积大、人口多的国家,通常层次数都比那些面积小、人口少的国家多。

但在两者之间人口数量的影响,明显要大于面积
的影响,因为,居民和居民活动形成的公共事务,以及
为居民提供所必需的管理和服务,是国家实施行政管
研究纵览
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理活动的中心。

除去人口、地域面积对地方政府层级结构划分产生影响外,国家结构形式、历史因素、政治因素、行政管理因素等也在一定程度上对层级划分起着重大影响。

以国家结构形式为例,在采用联邦制的国家中,由于上级政府是通过法律监督来完成对下级政府的管理与控制,因而其有效管理幅度就可以扩大,从而可以减少层级;在采用单一制的国家,由于上级政府对下级政府多采用行政控制,有效管理幅度有限,因而就可能导致层级的增多。

影响地方政府结构中层级划分的因素固然较多,国家在具体层级划分时则一般把握两个基本原则:一是地方政府与中央政府间的关系,二是地方政府同辖区居民的距离。

地方政府在层级划分中所居的位置离中央政府越近,级别越高,中央政府所赋予的职责与权限越大,其承担的管理职能越具有政治性,管理方式越趋于间接性;反之,地方政府在层级划分中所居的位置离中央政府越远,级别越低,则与管理对象———居民的距离越近,其承担的管理职能越显示出社会管理的性质,管理方式也越为直接,居民对这些地方政府的管理行为也越为关注。

考虑到各层级地方政府与中央政府的关系,对于中国地方政府结构中的层级,可作如下划分:
第一,直接与地方居民发生关系的地方政府,称之为基层地方政府,如乡、镇、市辖区等;
第二,直接与中央政府发生关系的地方政府,称之为高层地方政府,如省、直辖市、自治区,以及1997年恢复主权后所建立的香港特别行政区和1999年恢复主权而建立的澳门特别行政区;
第三,介于两者之间的地方政府,称之为中层地方政府,如自治州、地级市、县、县级市等。

高层地方政府居于层级结构中的第一级;实行两级制,第二层级为基层地方政府;实行三级制,第三层级为基层地方政府,第二层级为中层地方政府。

因此,中层地方政府可以居于层级结构中的同一层级,或不同层级,甚至不存在。

(二)不同层级的特点与功能
在地方政府结构中由于有层级的划分,使得同为一般地域型地方政府有省、自治州、县、乡之分;同为城镇型地方政府,有直辖市、地级市、县级市之别。

各地方政府在层级结构中所居位置上的差异,由此便产生了不同层级的地方政府有着不同的特点与功能。

若将不同层级地方政府加以比较,这些特点与功能主要体现在以下几个方面:
首先,从国家设置不同层级地方政府的目的看。

基层地方政府居于层级结构的最低层级,直接面向行政区域内的广大居民。

国家设置基层地方政府侧重于行政管理的需要,既要便于居民参政议政,又要便于国家行政管理的具体实施。

因而基层地方政府在构成方式上多采用自治体制或议行合一体制。

其次,从国家赋予不同层级地方政府的职责权限上看。

中央政府为实现划分地域管理以维护国家政治统治,一般赋予高层地方政府较多的职责和较大的权限。

当高层地方政府规模较大,其下的层次较多时,其所承担的职能除外交、国防和少数几项重要的职能外,与中央政府几乎基本相同,政府行政部门的设置也与中央政府大致相似。

同高层地方政府相比,基层地方政府所拥有的职责权限,内容大都同当地居民工作条件和生活环境密切相关,且较多地呈现出社会管理的特性。

第三,从不同层级地方政府的管理方式上看。

高层地方政府主要是通过间接管理方式来履行其行政管理职责,即通过对下级地方政府的指挥、监督、指导,督促下级政府完成辖区事务的各项管理工作和提供服务,并以协调的形式来帮助下一级地方政府解决彼此间的矛盾、争端,促进其工作的有效开展,以保证中央政府的政策、法令、法规和决定在辖区范围内的实施。

基层地方政府的管理方式则明显不同于其它层级的地方政府,它不再存在下一级地方政府,一切行政管理事务都需自身来完成,进行直接行政管理和为居民基本生活提供服务是其主要的管理方式。

在一些规模较大的基层地方政府,其下虽然可能存在一些派出机关或办事机关,受委托执行一些行政事务,但仍属基层地方政府自身的职责,而不是对其进行监督、指导的间接管理。

中层地方政府是协调高层地方政府间接管理和基层地方政府直接管理的结合部,一方面,它必须贯彻执行上一级地方政府的方针、政策和指令来进行工作部署,成为上级地方政府直接管理的对象;另一方面,它又必须根据所辖区域实际情况,对下一级地方政府进行宏观调控管理和具体指导微观搞活。

三、地方政府的类型结构
(一)类型的划分
地方政府横向结构中的类型划分,往往直接关系到国家行政管理有效性,并进而影响到国家政治统治上的稳定和各项社会事业的发展。

一方面,在政治上需要做一些原则性的规定或法律规范;另一方面,在行政上还需要有可操作性的具体依据或具体标准。

在不同的历史时期和不同的国家中,其政治、经济、社会及自然条件等都会影响到地方政府的类型划分。

从中国地方政府类型结构划分的实际情况看,考虑到中国作为一个多民族的国家,在古代、现代、当代社会中,少数民族聚居地方都是作为一种单独类型的地方政府设置的,有必要把建立在少数民族聚居地方的地方政府,从地域型地方政府或特殊地方政府划出。

这样,我们可以把组成中国地方政府系统类型,划分为四种:地域型地方政府,城镇型地方政府,民族区域型地方政府和特殊型地方政府。

这四种类型的地方政府划分有如下几个特点:
1.地域型地方政府在地方政府体制类型结构中,为数最多,设置最普遍,无论在古代还是当代,都在地方政府类型结构中占据重要地位。

在早期设置地域型地方政府时,由于国土辽阔、人口稀少、生产力水平低下,因此,没有必要(也没有能力)去制定一套严格的划分标准和精确地划分其辖域,只是粗略地按照人口聚居的地区圈定区域和派遣政府官员进行管理而已。

以后各个历史时期地域型地方政府的设置或调整,大多沿用“前期”的框架而加以适当的变更。

由于这一类地方政府以纯粹地域管理为直接目的,地域是其管理的主要对象和基础,地域型地方政府的划分依据,其重点在于历史的承袭性和地域的整体性。

2.城镇型地方政府是城乡分治的产物,是社会政治经济发展到一定阶段要求国家在城镇地区组成单独的地方政府,以便对人口密集的城镇地区实行专门管理。

与地域型地方政府不同,城镇作为非农业人口的
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《中国行政管理》30
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居民聚集地区,居民的生活高度社会化,其经济文化水平远比乡村高,产生了一系列乡村地区没有的或并不很重要的社会问题和特殊需要。

城镇的专门需要和城镇在国家政治生活中地位的增强,要求国家在城镇地区组成单独的地方政府,承担城镇地区居民生活和社会事务的专门管理。

因此,国家划分城镇型地方政府,必须要依据一些定量的标准,辅之以定性的原则,其重点在于要有一定数量的城镇居民和城镇本身具有某种重要的地位。

3.民族区域型地方政府是国家为维护统一和各民族的团结,而在类型结构划分上有针对性的安排,以便加强对少数民族地区的治理。

在中国这样一个具有50多个民族的国家里,民族问题若不能获得恰当的解决,势必影响到整个社会的安定和国家的统一。

这种政治上的需要,要求国家在地方政府类型结构的划分上来予以满足,从而产生了在少数民族聚居区域设置不同于其它类型的专门地方政府———民族区域型地方政府。

国家划分民族区域型地方政府要有一定的原则和标准,主要是依据少数民族聚居区域范围的分布大小,其中既有定性的规定,又有定量的指标。

实行民族区域自治制度,是中国共产党解决民族问题的基本政策,也是具有中国特色的重要政治制度。

实行民族区域自治的地方———自治区、自治州、自治县、民族乡,通称为民族自治地方。

4.特殊型地方政府,是国家考虑到某种经济的、政治的、行政管理的或其它某些特殊的需要,而在地方政府类型结构划分上采取的某种特殊的安排。

国家在划分地方政府的类型上,一般都要制定一定的划分标准或划分原则,要受到人口、地域及经济、文化、历史、习俗等多方面因素的制约。

但对于特殊型地方政府,其设置主要服从于特殊的设置目的,其着眼点不在于人口、地域,而在于所设置的地方政府能否满足这种特殊的需要。

在中华人民共和国诞生后的50多年里,国家根据不同的需要,设置了三种形式的特殊型地方政府:一为行政特区,是国家为着行政管理的特殊需要而设置的一种特殊建制政府。

行政特区是为了满足国家行政管理上的某种特殊需要而设置的,因而其设置往往突破一般建制政府设置的某些基本原则和标准,形成较为特殊的行政管理体制。

二为经济特区,是国家为着经济发展的特殊需要而设置的一种特别建制。

经济特区多设置在边境港口或重要口岸地区,主要用于吸引外资、扩大出口、赚取外汇、引进先进技术,以促进本国的经济发展。

经济特区中多实行不同于其它地区的特殊经济政策,特区政府在经济管理方面拥有较大的自主权。

三为政府特区,是国家为着政治统治的特殊需要而设置的一种特殊建制政府。

一般来说,政治特区是适应国家某一特定历史时期政治统治的需要,对某个地区赋予政治上的特殊权力,包括实行与其它地区不同的经济、政治制度。

但不论其拥有多大的自治权力。

仍是该国的一个地方政府,服从于中央政府的领导。

(二)不同类型的特点与功能
地方政府结构中的类型划分,既反映了国家政治统治的意志和行政管理的需要,也是国家为调动地方积极性和发挥各个地方政府功能的具体体现。

由于国家对各类地方政府所期望的目的和满足的需要不同,必然导致不同类型地方政府之间存在着较大的差异性,并在实际运作中呈现出不同的特点与功能。

首先,从各种类型地方政府的构成形式看。

地域型地方政府一般都兼含城镇与乡村,且以乡村地区和乡村居民为主体。

民族区域型地方政府也是一种地域型地方政府,不同之处在于它的构成只限于少数民族聚居地区,并尽可能把组成该民族区域型地方政府的主体民族居民和聚居地域纳入管辖范围之内。

其次,从各种类型地方政府在地方政府系统中的地位看。

由于地方政府之间存在类型上的差异,即便是同一层级的地方政府,它们的行政地位和职责权限也不完全相同。

如民族区域型地方政府,就具有某种特殊的行政地位和不同程度的自主权限。

以中国现行的民族区域型地方政府为例,各民族区域型地方政府(自治区、自治州、自治县、民族乡),并享有其他类型地方政府所没有的自治权。

第三,从各种类型地方政府的管理方式上看。

地方政府建构类型上的不同,不仅影响地方政府的构成和地位,而且直接影响到它的管理方式。

国家基于按地域划分进行管理的需要而设置的地域型地方政府,在管理方式上,地域型地方政府对辖域内的城镇与乡村多以间接管理为主。

城镇型结构单元是为满足城镇社会事务的专门管理而设置,其管理方式明显不同于地域型地方政府,除对城镇居民提供直接的管理与服务外,管理的重点在城镇的规划、建设与社会公共服务、福利、治安等方面。

民族区域型地方政府是国家基于多民族国家为解决少数民族问题的需要而设置的,除在政治上要体现少数民族在自治地方当家做主和管理本民族内部事务的权利外,在管理方式上一般运用民族的形式,使用民族的语言、任用少数民族的干部等。

(作者单位:中南财经政法大学财政与公共管理学院
教授,武汉　430060)
(责任编辑　森林)
中国行政管理学会评出2001年优秀科研课题成果
[本刊讯]　2001年,中国行政管理学会首次开展科研资助课题招投标工作,截至2002年6月30日,已有近一半课题结项。

经中国行政管理学会科研课题评审委员会评议,评选出5项优秀科研课题成果。

其分别为:1.顾家麒:《工业管理体制的沿革、形成和深化改革》;2.吴刚:《行业协会研究》;3.张晗立:《加入WTO与国防科技工业行政管理》;
4.陈建林:《西部地方政府的人力资源开发》
5.王丽慧:《政府在实现经济社会跨越式发展中的地位与作用》。

(季　哲)
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　No.8,2002(Serial No.206)。