国库现金管理

一、国库现金管理定义

国库现金管理，是在确保国库资金安全完整和财政支出需要的前提下，对国库现金进行有效的运作管理，实现国库闲置现金余额最小化、投资收益最大化的一系列财政资金管理活动。国库现金管理的对象主要包括库存现金、活期存款和与现金等价的短期金融资产。通过实行国库现金管理，可以减少闲置现金与弥合资金缺口，最大限度提高国库库存资金使用效率，促进金融市场创新，冲抵财政政策对货币政策的“挤出效应”，健全两者之间的协调机制，提高中央政府的宏观调控能力，使社会经济沿着健康稳定的良性轨道发展。国库现金管理的操作方式包括商业银行定期存款、买回国债、国债回购和逆回购等。在国库现金管理初期，主要实施商业银行定期存款和买回国债两种操作方式。

二、原国库现金管理体制存在缺陷

首先，以往国库现金（财政库款）一般都是上存人民银行，人民银行仅作为财政库款的出纳，存不计息，汇不收费，无法满足财政资金保值增值的需要。同时，每年都要发行大量的国债，但与此同时，每年都有大量的财政资金沉淀央行，造成了财政资金运作效率不高的情况。

其次，财政库款的规模变动会引发市场资金面的波动。每当大量的财政库款上存央行，就相当于从流通体系中抽走相当数量的货币，对市场起到紧缩的作用。相反，当财政库款运用时，相当于给市场投放了资金。因此，财政库款的变动对市场资金的影响相当大，有可能与当时公开市场操作方向相反，给公开市场操作带来更大的困难。例如，每当年底的时候，市场的资金面较紧，需要央行公开市场操作向市场投放大量的资金，但此时往往是财政资金集中上存的时间，财政库款的增加加重了资金面的紧张状况。所以，财政库款的数量变化，是除了外汇占款规模、市场利率等指标之外，央行公开市场操作最关注的指标之一。

三、国库现金管理的意义

国库现金管理是我国财政、金融领域改革的一件大事。开展国库现金管理，有利于深化国库集中收付制度改革，提高国库资金管理效

益；有利于加强财政政策与货币政策的协调，进一步疏通货币政策传导；有利于商业银行加强资金管理，科学合理融通资金，提高经营效益。因此，在“十一五”开局之年推动国库现金管理具有重要意义。

四、成熟市场两大操作手段

(一)定期发行短期债券

短期债券是指初始期限在一年以内、定期发行的可流通债券,目的是平衡年内季节性国库收支余缺。从预算收支角度看,在国库现金净流入月份,短期债券发行量和短期债券余额会相应减少；在国库现金净流出月份,短期债券发行量及其余额会相应增加。这就在实践上要求,短期债券余额必须具有相当大的规模,以便为有效地管理国库

现金流量提供较大的回旋余地；从长期来看,短期债券筹资成本总是低于中长期债券,因此始终保持相当大的短期债券余额,能显著降低

政府债务的总体筹资成本。

通常短期债券是定期发行的,每季度每次发行额大致相同,便于

投资者形成稳定的预期和投资决策；而季度之间每次发行额有所不同,它是根据季度国库收支预测决定的。除定期发行外,发达国家偶尔还不定期地发行期限在13周以内的债券,即现金管理债券,以满足国库

支出的临时性需要。

(二)国库现金的日常操作

由于主要发达国家中央银行一般不对其负债支付利息,或所付利息大大低于市场利率,因此财政部通常在央行账户上保留很少量的相对稳定的现金余额,其它大量现金则或存入商业银行,或进入货币市场,每天由财政部债务管理局进行运作,以便尽可能提高国库现金的

使用效率。

现金管理的共同特点

尽管主要发达国家国库现金管理的模式有所不同,即便是同一种模式也由于各国国情、历史、法律、文化和体制的不同而具有不尽一致的操作特点。但是总的来看,各国财政部一方面都在定期发行短期债券,另一方面在管理国库现金方面还具有以下几个共同特征:

(一)科学地进行预算收支预测

预算收支管理是国库现金管理的基础。发达国家财政部在管理国库现金的操作中,一般是根据预算收支状况在年度内的季节性变化规律,并结合分析经济运行态势对当前及未来一段时间的预算收支状况进行科学预测后,决定短期债券的发行时机和发行数量,相机决定如何有效地管理国库现金。

(二)具备发达成熟的货币市场

毫无疑问,无论是国库现金直接进入货币市场还是存入商业银行账户,安全高效的国库现金管理都必须以一个具有较高流动性和安全性的货币市场作为支撑。

(三)国库现金管理与债务管理有效结合

国库现金管理与债务管理的结合,一方面表现在其具体运作均是由财政部债务管理局负责实施；另一方面国库现金可以直接进入货币市场,买入或回售、卖出或回购短期债券乃至中长期债券。更为重要的是,短期债券的定期、均衡和滚动发行,能在一定程度上减少中长期债券的发行数量,提高政府债券市场的流动性,降低政府债券筹资成本。而且,从中长期来看,预算收支状况的变化,往往既需要增加或减少发行中长期债券,又需要增加或减少发行短期债券。

改革的建议

为了尽可能地提高国库现金的使用效益,并尽可能降低政府债务筹资成本,今后我国在改进政府债券发行的同时,也应当借鉴国际通行做法,逐步开展国库现金管理。

(一)定期、均衡、滚动发行短期债券。发行短期债券是国库现金管理重要而且灵活的手段。借鉴国际经验,今后我国应逐步做到定期发行短期债券,每次发行额相对稳定,具体数额根据届时国库收支状况确定；逐步提高短期债券余额占全部可流通债券余额的比重,相应减少中长期债券余额,以降低债务总体筹资成本；重点发行3月期和6月期国债,逐步形成短期债券的基准收益率,最终取代一年期银行存款利率,成为长期浮动利率债券的利率基准。

(二)积极开展国库现金的日常运作。从现在起尝试对国库现金进行积极运作,既能够提高国库现金的使用效率,也能在一定程度上促进货币市场和债券市场的发展与完善。

我们建议采取将发达国家的做法进行综合的操作方法,即既在商业银行账户存款,又进行货币市场运作。进行货币市场运作,能够增加货币市场和债券市场参与主体的类型,有利于提高市场流动性；在货币市场和债券市场不够完善条件下,财政部通过在商业银行开设存款账户,可在一定程度上减轻对货币市场和债券市场产生的压力。

在具体操作时,财政部可考虑在人民银行国库账户上保持一个相对稳定的现金余额,其余现金或者存入商业银行账户,或者进行货币市场运作。关于存入商业银行方式,可选择几家大型商业银行作为开户银行,存款种类、期限、数额可根据国库现金状况及预算收支预测情况加以确定,存款利率可采取竞争招标形式确定。至于货币市场运作方式,财政部应主要依托银行间债券市场,以债券承销机构作为交易对手,开始时可每周操作一次,以后可逐步增加操作次数；由于目前没有定期发行短期债券,同时今后几年可流通债券到期的很少,因此应以回售或回购方式为主；一旦开始定期发行短期债券,或陆续到期的可流通债券规模较大时,还可采取买入或卖出方式。

(三)根据预算收支规律定期发行中长期债券。定期发行中长期债券对于国库现金管理也有很重要的影响。通常在预算收入较多月份发行中长期债券会使国库现金较多,不利于国库现金管理；在预算收入较少月份发行中长期债券则非常有利于国库现金管理。与此同时,中