沙特麦加轻轨工程案例分析

沙特麦加轻轨工程案例分析
中国铁建股份有限公司（以下简称中铁建）2010年10月26日刊登沙特麦加轻轨项目情况公告：“该项目在实施过程中，因实际工程数量比签约时预计工程量大幅增加等原因，预计将发生大额亏损。

……项目总亏损额预计为人民币41.53亿元”。

作为富有经验的国际承包商，中铁建在自己专长的领域尚且创下了中国海外工程项目巨亏的记录，这让很多企业管理者开始反思自身经营的风险，特别是国际化方向中的风险管理。

本文整理财新《新世纪》及其它来源的背景资料，从国际承包工程合同管理的角度来展示和思考该项目，为我国企业更快更好地实现国际化提供借鉴。

麦加是伊斯兰教的第一圣城，在麦加朝觐期间，每年数百万穆斯林朝觐者涌入，而当地的交通压力很大。

2006年1月12日震惊世界的麦加朝觐踩踏事故，导致345人死亡，大量人员受伤，沙特政府迫切希望改善麦加的交通状况。

麦加轻轨项目起于加马拉站，经米纳、穆兹达利法，至终点阿拉法山站。

正线全长18.06公里，环形折返线长1.6公里，其中高架段长13.36公里。

正线为双线，全线共设九座车站，其中高架站七座。

据中铁建公告介绍，沙特麦加轻轨由沙特城乡事务部担任业主，项目采用EPC+O&M总承包模式（即设计、采购、施工加运营、维护总承包模式），由中铁建负责设计、采购、施工、（包括车辆在内的）系统安装调试、以及从2010年11月13日起的三年运营和维护。

工期要求：2010年11月13日开通运营，达到35%的运能；2011年5月完成所有调试，达到100%的运能。

国内同等规模的轻轨项目，从设计到运营需要三年时间。

但本项目自2009年2月开工建设，将于2010年11月13日开通运营，实际工期仅为16个月，建设工期很短。

该轻轨项目标准高运力大。

轻轨最高运送能力为单向高峰每小时输送7万2千人，列车最小追踪间隔80秒，是目前世界上设计运能最大的轻轨铁路。

中铁建经商务部推荐，采用议标方式。

曾经夺标呼声最高的沙特本拉登集团报价27亿美元。

中铁建当时报价22亿美元，排名本拉登集团之后。

经过议标之后。

据称本项目风险多、投资额巨大，各方竞标报价太高，沙特政府一直未能启动该条轻轨建设，但这并没有引起中国企业的警觉，中铁建急切中标，在议标过程中，再次将报价大幅度下降，最终以17.7亿美元的超低价格签署合同。

在中铁建的努力下，2010年11月13日，沙特轻轨项目按时完工，同时也发布了可能巨亏约41亿元人民币的代价。

二、工程项目的国际性特征
国际工程都各具特点，本轻轨工程项目也不例外，可以归纳如下：
（一）工程项目多方参与。

本轻轨项目是典型的国际工程项目，其国际性表现在，合同参与方众多，且来自多个国家。

业主为沙特城乡事务部，总承包商为中铁建、项目咨询公司为德国DBI公司，设计分包商为业主指定的国外设计公司，即法国的索菲特公司和印巴的某公司；供货商除了中国的以外，业主对国外的设备还进行了指定。

（二）地域差异的显著性
沙特阿拉伯是一个宗教比较浓厚的国家，并且本项目的建设目的就是为了满足穆斯林朝觐的需要，因此，独特的穆斯林文化，富足的生活环境，严格的法律制度，慵懒的生活节奏，使得商业上依据诚信履约所做的承诺，常常很难得到保证。

平时约定的事情，即使得到爽快的答应，也很难落实。

文化差异导致管理难度加大。

本项目的劳工也比较特殊。

低廉的劳工一直是中国承包商在国外低价承揽工程的利器。

然而本项目却完全不同。

首先，在富有的沙特以及其他中东石油王国，当地劳工几乎没有，这些国家吸引了众多的印巴等国家的劳工，工资水平较中国劳工高，劳动效率却比中国劳工低。

其次，本项目涉及到宗教问题，需要穆斯林劳工。

因为轻轨有一段在麦加城内施工，这里是伊斯兰教的圣地，对于非穆斯林人是关闭的。

中铁建在富裕的沙特本地找不到穆斯林劳工，不得已委托劳务公司在青海、宁夏和甘肃等地找来上千名穆斯林农民工送去麦加工地。

这些临时劳工的培训、住宿、往返费用等，为中铁建增加了不小的压力。

本项目的作息时间也有所限制。

当地的工人中，只有得到沙特国王特批的石油行业工人，才能在中午12点到下午2点之间外出露天工作。

其他行业禁止雇主要求工人正午外出干活。

（三）技术标准的国际性。

该轻轨项目的土建工程执行美国标准，系统工程执行欧洲标准。

由于中国人做总承包，技术标准还具有很多中国元素。

（四）施工环境的复杂性。

施工区域地处高温和特大风沙区，日照强、夏季高达70 余度的地面温度、极度缺水，淡水比石油更加珍贵，工人们必须冒着酷暑工作，工作环境相当恶劣。

在这种恶劣的工作环境下，施工人员变得极度懒散，都成为工程顺利进展的障碍。

此外，各地方政府出于自身利益的考虑，再加上配合能力、配合权限、配合态度等方面的差异，对工程的施工并未全力支持，也是
工程不能顺利进展的原因。

文化差异，加上干旱的气候特征，当地人的办事效率等，无法满足高强度的施工要求。

三、另类EPC合同模式
（一）合同模式介绍
据称，项目采用EPC+O&M总承包模式。

一般来说，EPC合同适用于承包商负责设计、采购和施工的情形。

但本轻轨项目虽然采用了EPC的合同模式，但实质上无法称作EPC。

因为，（1）业主指定了设计、系统和土建等关键环节的分包商，并要求500万里亚尔（约合900万元人民币）以上的合同分包商需其批准。

设计指定，就缺乏了E，采购和分包的指定，就少了P，本工程中，承包商所能做主的部分就是施工而已，但却承担了EPC交钥匙工程的合同风险。

（2）业主对建设标准和建设要求变更频繁。

例如：开工后就土建桥梁跨越道路形式、结构形式、车站面积、设备参数、功能需求等提出众多变更。

其中仅土石方开挖就由原来的200万方变更为520多万方，增加了320多万方。

对于EPC合同，总承包商满足业主的使用功能即可，而不是业主对各个细节的深度参与。

（3）对设备和材料审批程序复杂、繁琐且滞后。

据说对房间墙壁的颜色等都需要业主代表（城乡事务部副部长）亲自选择才能决定。

一般来说，EPC合同中，业主对项目细节的参与度是很少的，高层亲自参与细节的情形更为罕见。

（二）合同模式分析
从合同模式介绍中可以看出，业主和承包商对EPC合同的认识不足。

EPC合同不同于先完成设计再施工的传统管理模式。

该模式要求边设计边施工，从而将设计时间和施工时间进行很好的搭接，缩短施工工期；EPC合同之所以受到很多承包商的亲睐，正是因为除了土建施工外，还可以掌握项目的设计和设备采购，从而可以利用设计优势和优化设计、设备采购赚取更高的利润。

而本项目的设计受到招标文件的限制，不得不根据限定条件再招标，中铁建失去了对设计优化的主动权。

从而导致后来的设计进度滞后、因指定采购产品目录而难以降低采购费用。

本项目要求将设计和部分施工分包、还指定了不少的采购产品目录，针对这样的EPC合同模式，承包商必须牢记，这只是名义上的EPC，并且要按照实际的合同模式来分析合同条件中的权利和义务，避免承担过多的风险和责任，以保持权利和义务的均衡性。

也就是说，本项目中，业主仅仅授予承包商施工的权利范围，却让承包商承担了EPC承包商的风险。

合同模式中的巨大风险与承包商的责任、权利义务完全不匹配。

（三）设计管理失控
设计和技术标准是EPC合同中对造价影响至关重要的因素。

一旦失控，将导致项目的失败：成本失控，工期拖延。

在本项目中，承包商选择设计分包商受限，只能按业主的意见选择指定的设计分包商。

“设计分包商是国外设计公司，这些国外设计公司会对一些材料设备采购有一些偏好，比如愿意采用国外的设备，这样必然会增加成本。

由于可供中铁建选择的分包商较少，中铁建很难在选择分包商时压低采购价格。

”
中铁建不仅承受了设计分包商选择受限，而且还要承担设计滞后的风险。

正是由于设计滞后，导致进度迟缓，中铁建不得不赶工，最后出现了圣城大会战的场面，导致麦加轻轨项目窝工严重，成本进一步增加。

即使这样，中铁建还很难获得业主的同情，更无法将责任归罪到业主身上。

因为所签订的合同是EPC合同，业主就不可能给出详细设计，仅仅是概念设计或方案设计，具体施工图的深化设计，都是承包商的义务。

要想对项目进行优化，前提条件是熟悉工程项目所使用的标准和规范。

本项目使用的是中方不熟悉欧洲和当地的标准和规范，中铁建就很难有针对性地提出优化方案，最终，被业主牵着鼻子往前走，丧失了作为EPC总承包商对工程项目的主动权。

由于设计管理失控，导致（1）承包商无法准确估计成本；（2）由于不熟悉欧洲和当地的施工、验收标准和规范，就会经常发生意想不到的工程量增加。

四、政治属性明显的商业项目
政企分开，已经在我国推行多年，其目的就是要把企业推向市场，让企业按照市场经济的规律进行运作。

政企分开，并不是政府就不管企业，而是企业享有了更多的自主权，特别是在经济利益方面的自主决定权。

政企分开后的运作模式，就是让政府搭桥，企业唱戏；改变以前政企不分时政府的大包大揽的情况。

在本项目中，原铁道部部长成了核心决策人物、项目的幕后总指挥，企业没有经营自主权。

不惜一切代价不仅仅是个别领导的口号，在本工程中得到了实实在在的体现。

沙特轻轨工程，不仅仅是中铁建的工程，更像是中国原铁道部的面子工程。

（一）高层推动的项目
沙特麦加轻轨项目由两国政府高层推动。

该轻轨项目是2008年6月中沙两国政府签署《关于加强基础设施建设领域合作协定》之后的首个政府间合作项目。

2009年2月10日，在中国国家主席胡锦涛和沙特国王阿卜杜拉的见证下，中铁建与沙特城乡事务部签署了麦加轻轨项目合同，即《沙特麦加萨法至穆戈达莎轻轨合同》。

2010年1月，沙特国王阿卜杜拉对中国商务部长陈德铭表示，当初
在选择承包商时，沙特国内意见不一，国王最终决定将项目交由中国公司承建，这是对中国企业的高度信任。

沙特麦加轻轨项目建设汇集了整个中国铁路系统之力。

原铁道部部长刘志军亲自担任麦加轻轨项目领导小组组长，原铁道部副部长卢春房担任副组长。

要求举全路之力，支持麦加项目建设，每天实时掌握项目建设情况，并派出专家组常驻现场指导工作。

中国商务部部长助理仇鸿2010年4月到现场考察后，提交《关于沙特麦加轻轨铁路项目有关情况的报告》。

刘志军批示要求按期保质圆满完成建设任务。

在巨大的政治压力下，即使在2009年出现亏损，中铁建没有停工，且在变更索赔未获落实的情况下，从全系统15家单位调集上万人员“驰援”现场，进行“不讲条件、不讲价钱、不讲客观”的大会战。

（二）仓促签订的合同
为了体现政府的高度重视，双方需要赶在国家领导人出访前完成签约准备，合同准备工作不充分，导致在合同履行过程中，双方对合同关键条款的理解产生重大偏差。

不仅仅是合同模式的错误，在细节问题上更是无暇顾及，例如：合同约定2010年11月13日开通运营，达到35%运能；2011年5月完成所有调试，达到100%运能——“在这一点上，中铁建所理解为开通35%运能，是指在车站建设方面只需要开通四个车站就可以满足业主需求；而业主则要求九个车站在2010年11月就全部开通，这导致了工期紧张。

”
（三）行政干预未止损
项目一开始，中铁建即感受到难度。

2009年，中铁建在该项目出现了2.94亿元亏损，到2010年上半年又亏损2.54亿元。

“中铁建此时有中间止损的可能。

按照合同约定，如果项目无法完工，对方没收履约保函，最多可能损失12亿元。

”但是中铁建未按通常商业合同做法停工谈判，而是调集国内技术骨干不计成本赶工，导致赶工成本超出数十亿元。

之所以会出现上面可以按照商业法则止损而未止损的情况，主要原因有两点，首先也是最重要的一点，在于两国政府高度重视。

在施工期间，中国高层领导曾六次询问项目进展，原铁道部和商务部领导多次造访沙特。

据在项目现场工作的员工透露，由于不满麦加轻轨项目的工程进度，原铁道部一度将中铁建在国内所有铁路工程的拨款都停掉。

任何人完不成任务就会被处分，就会被免职。

这就不难解释，为什么在该项目实施过程中，中铁建为何要不计代价的投入，以确保合同履约。

其次，按照中铁建的解释是，“如果项目终止或者无法按时完工，可能会给整个中东及阿拉伯市场造成一种中铁建甚至中国公司没有实力和水平进行完工的印象，会影响中铁建以及中国公司在中东市场的拓展。

”但无论如何，
中铁建以41亿元的巨亏完成了工程项目的同时，也暴露出其经营和管理水平上的弱点。

中铁建想要通过这一项目在中东地区获得更多订单的愿望也会受到影响。

（四）变更索赔被搁置
本轻轨项目导致巨亏，中铁建认为业主的责任重大，比如：（1）业主负责的地下管网和征地拆迁严重滞后；（2）业主的审批程序苛刻且效率低；（3）实际工程数量比签约时预计工程数量大幅度增加；（4）业主对该项目2010年运能需求较合同规定大幅提升；（5）业主为增加新的功能大量指令性变更使部分已完工工程重新调整。

在实际建设过程中，沙特业主屡次更改设计图纸以及增大工程量都成了成本骤增的主要因素。

以上原因导致合同预计总成本大幅增加。

计划工期出现阶段性延误。

事实上，在出现以上情况后，承包商都可以依据合同赋予的索赔权利进行正当的索赔。

中铁建提出的业主的各种责任，我们只能看作是：（1）对政府过多干预的无奈表态，（2）由于自身报价失误和管理能力不足而表现出来的责任推托。

值得高兴的是，中铁建在公布巨亏的同时，还表示：已经根据合同向沙特方面递交了变更及索赔资料，沙特方面也承诺在项目结束后将成立专门委员会，商谈相关索赔和补偿问题。

根据沙特《中东报》2010年10 月28 日报道，城乡事务部部长对中铁建公告和索赔的回应表示，“中铁建的亏损我们将在朝觐结束后再来讨论”。

不过，中国企业的国际工程索赔，能够获得成功的比例并不高，主要原因在于，（1）中国企业对索赔的重视度不够。

欧美大型建筑企业从合同一开始就会有意识地组建索赔团队，有针对性地索赔。

而中国企业则还没有把合同看明白就签字，更不用提索赔团队了。

（2）中国企业对国际工程索赔并不熟悉，不看合同的情形比较严重。

（3）在项目建设过程中，中国企业也缺乏按照合同规定的程序进行有效索赔的意识，经常导致材料和证据不完整。

但中铁建表示，“对于索赔还是比较有信心”。

五、合同管理经验教训
中铁建的巨亏，使得具有海外项目的企业，纷纷将风险识别、评估和应对提倡了议事日程，很多工程承包商开始认真思考海外项目的风险管理问题。

（一）开疆拓土中的风险管理
按中铁建最初的估算，麦加轻轨项目大概有8%~10%的毛利率。

为了赢得更多中东市场份额，中铁建在沙特轻轨项目上投下重注。

中铁建负责人说：“如果
麦加轻轨项目完成很好，中铁建就可以借此敲开沙特和中东市场的大门。

”拓展市场的目的，是获得利润，但落下巨亏，肯定是说不过去的。

在我国企业拓展国际空间的时候，一定要加强风险管理，从合同条件模式、计价方式、变更索赔等各个方面，用风险清单的方式逐一分析，并在执行过程中稳步跟进，把风险控制在一定范围内，才能赢得国际生存空间和利润。

（二）总部支持下的风险自负
中铁建于2010年10月22日发布公告，已与控股股东中国铁建总公司签署协议，自2010年10月31日后，由中国铁建总公司行使及履行中铁建在沙特麦加轻轨项目总承包合同项下及因总承包合同产生的所有权利义务。

为此，中国铁建总公司将向中铁建支付20.77亿元，承担中铁建在沙特麦加轻轨项目自2010年10月31日后所发生的除索赔收入外所有亏损或盈利。

而中铁建将不再承担项目的后期实施风险，且锁定项目的最大损失。

双方另就索赔事项达成了一系列协议。

中铁建有强大的总部支持，这是值得庆幸的，问题在于，中国铁建总公司的所有资产属于全民所有，将全民所有的资产用于填补上市公司的亏损，这在法理上说得过去么？据中铁建公告，2010年年报显示，约有39.30亿元的净收益，每10股派发现金股利0.5元。

这让人觉得不可思议，即使中铁建与其总公司没有上述协议，中铁建全年仍然有39.30-20.77=18.53的净利润，为什么要让全民花钱为沙特项目买单？却让中铁建的股东个人分享高收益呢？
中铁建在总结过去经验教训的基础上，还需要继续走国际化的道路，按照市场法则去求生存与发展，自负盈亏。

（三）变更索赔管理有待加强
大型基础设施工程，几乎不得不面对各种各样的变更和索赔。

中铁建抱怨业主在工程管理上混乱时，变更索赔能力强的公司则会把业主管理上的混乱当成索赔的机会，否则，只能说明承包商对国际工程的认识还很不到位。

根据不完全合同理论，业主在施工过程中的各种变更和调整，在国际承包工程中司空见惯。

如果承包商不能应对不断变化的工程合同环境，希望等待一切就绪再来施工，首先就不应该承揽这种EPC合同；一旦承包商在投标文件中承诺有能力按照业主的要求完成任务，业主就理所当然地认为承包商具备了或能够具备在其报价范围内实施该工程的能力。

针对业主的各种风险和责任，通常承包商是具有索赔权利的。

在本项目上，为什么没有及时获得变更与索赔呢？是由于承包商对合同条件审查不严而放弃了自己的权利，还是承包商具有相应的索赔权利而没有能力实施呢？由于没有足
够的资料，我们无法逐一判断。

但无论如何，这都说明了承包商自己的管理不到位，才导致本项目巨亏，而不能把责任推到合同的对方去。

尽管在EPC合同中，常常采用固定总价的计价方式。

但是合同的变更、索赔几乎是不可避免的。

在合同审查的时候，承包商就必须关注变更索赔的可能性，否则就等于自己在合同中放弃了可以保护自己的权利。

变更索赔有一整套固定的流程，是否也按照合同的要求向业主提出了工期和费用索赔的通知和要求呢？这就直接关系到施工期间的合同管理。

即使业主在施工过程中未给予变更索赔以明确答复，承包商也可以留下足够的证据，在事后通过仲裁或诉讼的方式得到合理补偿。

国际工程的索赔关键重证据，这就需要平时注意收集相关的证据，做到有备无患。

在沙特轻轨项目的索赔中，承包商可能会因为索赔时效而受到影响。

国际工程索赔程序比较复杂，如果不能在规定时间内向业主提出索赔，还有可能会丧失索赔的权利。

这时，道义索赔的方式可以纳入考虑。

道义索赔只在特定的情况下才会出现，是合同双方友好信任的表现。

作为两国政府共同推动且完成非常出色的项目，道义索赔是否可以创造历史记录呢？我们期盼着。

（四）落实踏勘和市场报价
在EPC合同中，现场踏勘尤其重要。

由于报价时设计还处在概念设计阶段，研究深度不够，不能准确预估工作范围和工程量，即使参照某项目预估出的工程量和报价，在另一个国家也会出现很多意想不到的情况。

不了解当地市场，不针对项目在当地询价，不看合同和技术规范，按照国内经验的价格投标，必然会冒着极大的风险。

就沙特轻轨项目来说，据说是参照广州轻轨估价的。

最后才发现两地虽然纬度位置差别不大，但实际现场气候条件和市场条件极其悬殊。

比如：（1）空调设计的环境温度为46度，而非最初设计的38度，提高标准带来了成本增加。

这说明对现场的环境温度认识不足。

（2）1立方米土石开挖成本国内价大概20元左右，在沙特可能100元-200元，这部分可能增加成本约4亿到5亿元人民币。

这说明地域价格差异，不仅仅是加上运费就可以解决的，某些当地材料的价格必须采用当地的市场价格。

（3）在土建桥梁跨越道路形式、结构形式、车站面积、设备参数、功能需求等方面，业主提出许多“变更”要求，其中仅土石方开挖就由原来的200万立方米变更为目前的520多万立方米。

这说明现场踏勘的重要性。

原先的设计方案无法满足业主的特定要求。

因此，我们所报出的薄利报价，实际上是个亏损价或称“自杀价”。

现在再来看沙特当地本拉登集团的报价，与项目
最终实际支出相比，不亏本还有适当的盈利空间。

在我们的总结中，这一点亦不
应该被遗忘。

（五）建立并落实企业责任制
不管是合同模式、还是现场踏勘等等，我们所讨论的一切，其实都不是重点，核心的问题是企业的各级决策者是否为其决策承担责任。

财经评论员皮海洲尖锐地指出，中国企业之所以频频被海外大单所“炸”，这也反映出中国企业管理上所存在的巨大漏洞，尤其是缺少责任制。

任凭海外大单给中国企业造成巨大损失，公司法人都不会因此而承担责任。

虽然公司被海外大单“炸”了，但公司董事长的职位却稳如泰山。

中国平安如此，中投公司如此，中铁建同样还是如此。

也正因如此，中国企业频频被海外大单所“炸”也就再正常不过了。

当一个人没有责任、没有能力、没有制约、没有担当，却在肆意支配我们国
民财产时，怎能希望他保护我们的利益，实现财富的保值增值呢？
权力必须关进笼子里去。