从_志愿失灵_到危机_萨拉蒙非营利组织研究疏议_虞维华

萨拉蒙所提出的“志愿失灵”概念已经引起了学术界的高度 重视，相关的应用分析与研究成果也已经很多。但是，由于对萨 拉蒙的理论逻辑缺乏深入的辨析，因此，人们普遍对“志愿失灵” 概念本身的逻辑缺陷缺乏足够的警惕，其结果是相当一部分理 论成果的价值有所降低。
# 一 $ 概念内涵 在萨拉蒙看来，“志愿失灵”的情形包括四个方面的内容：5= 6 4- 慈善组织能力的不充分 # >?@0/3*?+2>@A @3)BCC@A@(3AD $ 。非 营利组织往往无法获得足够充分和可依赖的资源以处理公共服 务问题，且经常无法涵盖所有的地理范围，使得问题最严重的地 方反而无法得到必要的帮助。 "- 慈善的特殊性 # >?@0/3*?+2>@A >/+*@AB0/+@)1 $ 。非营利组织 及其捐助者经常集中在少数特定的次级人口群体，因而忽视了 其它社会次级群体，不仅留下严重的缺口，也造成了资源浪费。 7- 慈善的父权性 # >?@0/3*?+2>@A >/*(+3/0@)1 $ 。非营利组织中 掌握最多资源者对于组织的运作与决策具有最大的影响力，如 主要捐助者和董事会，服务对象反而因是弱势群体和纯粹受惠 者的角色而难以对资源运用拥有发言权。 ;- 慈善的业余性 # >?@0/3*?+2>@A /1/*(B+@)1 $ 。非营利组织长 期依赖未受过正式专业训练的志愿者来从事服务，且对职工无 法提供具竞争力的薪资，难以吸引专业人员的参与，因而影响组 织运作的成效。萨拉蒙的这种观点得到了许多人的响应。里贾
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纳·#·赫茨琳杰提供了 “一个令人难以容忍的实例：帝国蓝盾 和蓝十字协会 $ #%&’() *+,) -(.// 012 *+,) 34’)+2 5 是一个为数百 万人提供健康保险的大型组织，它投入 6788 万美元作为启动资 金，以开发一套急需的信息系统，而款项负责人却是该会一名出 身于牙医的理事，对此项业务一窍不通。”97 : $ ;< 5
年，非营利组织从商业化活动中所得到的总收入增加了 !79 ； 再次，从结构上看，教育、保健、公民组织、社会服务等领域的非 营利组织从市场化机制中得到了较多的收入。
以上两点变化使萨拉蒙可以得出以下结论：非营利组织不 仅发生了结构性的变化 # 即其重心已经从社会服务转向了医疗 保健 $ ，而且根本性地市场化了。
# 一 ( 慈善失败 从 "/ 世纪后期到 $’ 世纪前期，传统的慈善事业———包括 学校、医院、施药所、济贫院、孤儿院、发放养老年金以及救济穷 人等———都是由私人来提供的。然而，福利国家的出现改变了非 营利组织的角色、功能与社会地位。政府逐步涉足教育、卫生保 健、社会福利、最低收入保障等领域，不仅经费由政府保证，而且 具体的事务也由政府工作人员办理。在解决社会问题方面，非 营利组织以前做的比政府多，现在它们最多只能扮演一个配 角。 正是因为国家向公民个体提供了从摇篮到坟墓的社会福 利，所以西方一直有所谓慈善终结论或慈善失败论之说。英国 讨论公益问题的 782593 委员会所提交的报告是这种观点的代 表。他们认为，“我们历史中最悲壮的失败之一，就是这些慈善者们 所作出的努力。”:" ;困扰委员会的基本问题因此就是：慈善者还有 什么事可做< 在政府社会政策的指引下，英国的志愿部门不得不调整了 组织结构和活动方式，除了在医疗卫生领域大大收缩之外，在其 他领域特别是教育、文体休闲和社会服务方面，仍然保存了下 来，但是其影响力已经大不如前，许多人感觉不到它的存在，以 至于有人认为在这一时期的志愿部门消失了。
尚未对其基本概念和主要问题进行深入细致的分析。萨拉蒙关于非营利组织的基本观点是非营利组织在政府
财政支持减少的条件下所发生的结构性变化以及市场化倾向，他明确提出了 “志愿失灵”的概念，指出其不足
之处、应用价值以及非营利组织在发展过程中所存在的危机趋势，萨拉蒙的理论成果对于我国非营利组织的
研究与管理具有借鉴意义。
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行政论坛
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从“志愿失灵”到危机： 萨拉蒙非营利组织研究疏议
虞维华
# 安徽工业大学，安徽 马鞍山 $%&’’’ (
摘 要：萨拉蒙关于非营利组织的研究受到了我国学术界的高度重视，并引起了积极的反应。但是，我国目前
进入上世纪 !% 年代以来，这种市场化的趋势并没有停止的 迹象。萨拉蒙指出：“近年来，发达国家很多非营利组织为了拓 宽资金来源的多元化和减少组织的依赖性，开展了越来越多的 经营活动，但同时也面临着一种日益增长的危险，即逐渐变得像 企业。”5; 6 # <;7 $ 正如弗斯顿伯格所说的那样：“现代非营利机构必 须是一个混合体：就其宗旨而言，它是一个传统的慈善机构；而 在开辟财源方面，它是一个成功的商业组织。当这两种价值观 在非营利组织内相互依存时，该组织才会充满活力。”5: 6 这种趋 势显然会引发许多问题：当非营利组织变得越来越像商业组织 并追逐利润的时候，其非营利性如何保存确实是一个严重的问 题。
关键词：非营利组织；“志愿失灵”；市场化；危机
中图分类号：)&$*
文献标识码：+
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在西方的历史上，非营利组织的兴衰与福利国家的实践之 间存在着直接的关系。福利政策的普遍实施是为了解决 “市场 失灵”的问题。在福利国家的实践过程中，由于非营利组织的财 政基础来自于政府的财政支持，因此，其活动空间被大大压缩 了，其活动能力也大大下降，从而成为政府处理社会问题的一个 配角。在 $’ 世纪 /’ 年代的政府改革浪潮中，西方各国的社会福 利政策经历了一次大规模的结构转型，福利开支被大大削减了， 政府对于非营利组织的财政支持也因而发生了结构性的变化。 这种变化与“社团革命”即非营利组织的大量涌现与重新焕发活 力结合在一起，再加上私人捐赠的下降，使得非营利组织的财政 来源不得不较多地依赖于市场机制。这些变化使萨拉蒙深入思 考了非营利组织社会功能、自主性地位 # 与政府的关系 ( 、利他主 义 # 免费 ( 的公共服务角色等问题，先后提出了非营利组织的市 场化、“志愿失灵”的概念以及非营利组织的危机等问题，产生了 广泛的影响。鉴于萨拉蒙的有关理论已经在我国学术界产生了 较大影响，笔者觉得有必要对其基本概念予以系统的梳理，希望 对相关研究有所裨益。
二、志愿失灵概念的内涵、逻辑、应用价值与局限性
随着非营利组织数量的增加、规模的扩张及其所从事任务 的多元化、租税优惠政策的获得等等，非营利组织内部的一些问 题 # 如腐败、能力、利他主义行为等 $ 以及其他一些深层次的问题 # 如非营利组织的自主性问题、非营利组织与政府的关系问题、 非营利组织的营利化倾向以及与企业的竞争等 $ 开始暴露出 来。非营利组织也不再是问题的解决，而是问题本身。萨拉蒙进 而提出了“志愿失灵”这个概念来解释非营利组织及其与政府关 系的最新变化，认为二者的关系是合作而非冲突。这些观点产 生了广泛的影响，例如，世界银行出版的 《非政府组织法的立法 原则》一书强调，慈善团体并非必然是好的，相反，它们常是无效 率的、非专业化的，即存在着所谓的 “志愿失灵”的问题，有些非 营利组织甚至有贪污舞弊的行为。
一、慈善失败、社团革命与非营利组织的市场化
西方福利国家的实践对于非营利组织的数量、规模与结构 都有直接而深刻的影响，这种影响大致可以分为三个阶段：在福 利政策实施的初期，“从摇篮到坟墓的社会福利”使非营利组织 几乎无用武之地；在福利政策由于财政压力而难以为继政府因
而被迫 “回撤”# 012013456132 ( 的时候，非营利组织又赢得了生存 与发展的巨大空间；与此同时，政府财政支持的削减又迫使非营 利组织出现了结构性的变化与市场化即营利化的发展趋势，这 些趋势直接导致了非营利组织的深刻危机。
类 别 私人捐赠 政府支持 收费与销售收入 总计
保健
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教 育 48
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注：表格内的数字是 4!&! 年的统计资料，均为百分比。 57 6 萨拉蒙认为，非营利组织市场化主要体现在两个方面：57 6 4- 非营利组织的结构变化。非营利组织不是单一的或同质 性的组织，而是具有繁多的复杂类型。非营利组织的结构性变 化源于美国福利政策的结构性调整。"% 世纪 &% 年代以后，美国 政府在总体上减少了对于非营利组织的财政支持，这是问题的 一方面；问题的另一方面在于政府又重点支持了医院、各种津 贴、教育、社会服务等领域中的非营利组织。其中保健领域中的 非营利组织得到了政府支持非营利组织总资金的 889 ，美国非 营利组织的中心因此也就从社会服务转向了医疗保健。也就是 说，非营利组织得到政府财政支持的情况具有结构性的差异。 这使上述有关领域中的非营利组织得到了较大的发展，而其他 的非营利组织则面临着较严重的财政压力。 "- 非营利组织财政基础的变化。首先，从总体上看，非营利 组织从收费与销售中所得到的收入占其总收入的 ::9 ，不仅大 大超过了私人捐赠 # 占其总收入的 4:9 $ ，也超过了政府的支持 # 占其总收入的 :%9 $ ；其次，从历史上看，从 4!88 年到 4!&!
收稿日期：$’’& , ’& , $作者简介：虞维华 # "!== , ( ，安徽工业大学公共事业管理系主任、讲师，主要研究方向为行政管理。
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# 二 $ 社团革命 在 "% 世纪 &% 年代前后，福利国家的弊端充分暴露出来，政 府不是问题的解决，而是问题本身，“政府失灵”论广泛流行，政 府改革于是成为世界性的浪潮。在此过程中，作为 “政府失灵” 的补充，各种非营利组织的数量在增加、规模在扩大，老的非营 利组织重新崛起，焕发了强大的活力，于是出现了全球性的 “社 团革命”。从全球比较研究的视野出发，萨拉蒙将“社团革命”的 原因归结为四个危机与两次革命，即福利国家的危机、发展危 机、世界性的环境危机和社会主义危机等四次危机以及通讯革 命和中产阶级革命两次革命。 在 "% 世纪“社团革命”的背景下，许多学者对非政府组织都 给予了高度评价，认为它是重大的组织创新和制度创新。霍普 金斯大学的萨拉蒙 # ’()*(+ ,- ./0/123 $ 教授认为：“历史将证明， 这场革命对 "% 世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的 兴起对于 4! 世纪后期世界的重要性。”5" 6 人们不仅期望大量的 非营利组织能够取得足够的自主性以便与政府和企业形成均衡 的三角格局以建构稳定的、健康的社会结构，从而承担起建设国 内公民社会的责任，更希望非营利组织能够与专横的跨国公司 相抗衡并实现全球公民社会的建设任务。 # 三 $ 非营利组织的市场化 在 "% 世纪 &% 年代，国家 # 政府 $ 从社会领域的回撤为非营 利组织的重新崛起创造了外部条件；与此同时，福利开支的削减 又造成了非营利组织的财政危机 # 民间个体捐赠也有所下降 $ ， 为了维持组织的生存与运作，非营利组织必须借助于市场机制 开辟财源，与企业竞争，从事某些营利性的服务活动。这就是非 营利组织的市场化或商业化。 非营利组织市场化的一个突出标志是其结构与财政基础发 生了明显的变化。如下表所示：
$ 二 5 市场失灵、志愿失灵与政府失灵之间的相互关系 对于 “市场失灵”、“政府失灵”、“志愿失灵”之间的相互关 系，萨拉蒙教授所做出的解释既受经济学解释的影响，又与之有 所不同。 6= 经济学理论的解释 在当代的理论视野中，市场失灵与政府失灵的存在，成为人 们论述非营利组织存在与发展的理论起点与现实依据。人们普 遍认为，非营利组织对于政府失灵与市场失灵的弥补功能，是其 存在的合理性与发展的动力之所在。彼得·德鲁克曾经指出， 政府必须面对一个事实，即政府的确不能做、也不擅长社会或社 区工作。在现代政体下，政府与非营利组织处于一个相互合作 的空间，因此，合伙与合作而非冲突与竞争，是政府与非营利组 织互动的法则。德鲁克针对人们对非营利组织态度的演变曾评 论道：>8 年前人们认为，“政府应该而且能够履行所有社会职 责。如果说非营利机构还有作用的话，那就是拾遗补缺，为政府 的工作添彩。”现有人们终于明白了，“政府履行社会职责的能 力是十分有限的，而非营利部门可以发挥巨大的作用…… $ 非营 利部门 5 对美国的生活质量和公民发展是至关重要的，体现了美 国社会和美利坚传统的核心价值。”9? : 这种观点的基本逻辑是： 第三部门的出现正好弥补了市场与政府的失灵，为社会提供了 前两者不能提供的公共物品，满足人们多样性的需求，是社会发 展完善的必然产物。 9 ! : 这种论证的逻辑实际上源自于公共选择理论，而最早借鉴 公共选择理论研究非营利组织的，是 *,(@.1 A= B)’/C(.2 $ 政府失 灵论 5 和 D)1(E *= D01/%011 $ 合约失灵论 5 ，二者的共同之处是 具有功能论的色彩。B)’/C(.2 运用“政府失灵”理论开创了用经 济学理论研究非营利组织的先河，通过分析政府与市场在公共 物品的供给方面存在的局限性，他从功能上论证了非营利组织 存在的必要性。968 :在他看来，市场、政府与非营利组织是可以相 互替代的公共物品的提供者，政府与非营利组织的关系因此是 互相补充的关系。这种思路对于后来的研究具有决定性的影 响。D01/%011 运用“合约失灵”理论试图解释的是非营利组织与 营利性组织之间的区别，他认为非营利组织的特征是“非分配约 束”，因此，非营利组织是消费者无法通过合约的形式监督生产 者$即“合约失灵”5时的一种制度性的反应。966 :这样，他就可以论证 非营利组织在提供某些公共物品时的优势地位。 F= 萨拉蒙的论证逻辑 萨拉蒙认为随着福利国家的盛行，政府行政的扩大，非营利 部门并不会因此而缩减，而且非营利组织与政府的关系应是从 所谓的 “冲突”走向 “合作”。也就是说，萨拉蒙与上述理论的区 别不在于结论，而在于论证的方法。他认为，96F :由于上述理论将 志愿性部门置于派生的 $ 或衍生的，2)(’G0@’G) 5 的地位，其功能在 于补充市场失灵与政府失灵，因此不足以解释长期以来政府与 志愿性部门的互动关系。所以，萨拉蒙提出了志愿失灵理论来 说明非营利部门的缺陷，进而论证了政府支持志愿部门的必要 性，最终论证二者之间的关系是合作关系而非冲突关系。9H : 萨拉蒙的论证有两个特色： 首先，B)’/C(.2 与 D01/%011 等人经济学解释的逻辑是 “市