排污权交易制度问题解析

排污权交易制度问题解析

【摘要】本文通过全面剖析目前形势下排污权交易存在的法律不健全，与污染减排不兼容、分配障碍、体系脆弱和经济形势影响等诸多问题，提出改善排污权交易制度的对策和建议，推进排污权有偿使用和交易的进一步发展。

【关键词】排污权交易；总量减排；环境容量

开展排污权有偿使用和交易工作，是促进环境容量资源优化配置，调整优化区域经济布局和产业结构，促进经济发展方式转变的重要手段。党的十八大报告中提出，要加强生态文明制度建设，建立反映市场供求和资源稀缺程度的资源有偿使用制度。排污权的有偿使用和交易，可以提高企业治污的积极性，是以经济手段或政策措施推动环境管理的一种有效手段，但其中也存在不少问题。总的看来，各地排污权交易试点工作，大都是摸着石头过河，走一步看一步。许多地方的环保部门开展排污权交易试点，有的是迫于地方政府的要求，更多的是为了给新建项目的新增排污量找一条所谓总量平衡的出路。

1 排污权交易存在问题

1.1 政策法规体系滞后，排污权交易缺乏支撑

排污权有偿使用和交易制度，必须与配套的排污总量分解计划、排污许可等制度整体推进，尤其是排污许可证制度，作为开展排污权交易的前提条件，直接关系到排污权交易的成败。但是国家层面的《排污许可证管理办法》至今尚未出台，这制约了排污权交易的开展，也是各地在开展排污权交易试点过程中，反映最集中与强烈的方面。

1.2 排污权交易与污染减排无法全面兼容。

目前将排污权交易和主要污染物减排全面结合有较大的困难，但如果不结合，排污权交易也无法同时获得各方的认可。按现行的理解，排污权交易必须在完成国家下达的主要污染物减排指标任务以后多余的量才可进行交易，但实际情况并非如此。而目前的减排核算方法，也阻碍了排污权交易的正常开展。一些地方勉强完成了减排任务，所有企业减排下来的主要污染物排放指标统统进入了各地的减排“盘子”，没有多余的指标上交易平台交易。另一方面，不少大型企业在政府的鼓励下投资建设减排工程，并将远远超过国家和省下达的减排任务以外的部分全部无偿纳入减排的“盘子”，以完成区域减排任务，而他们并不能将这些多余指标拿到交易平台上通过交易获得经济补偿，实际上也阻碍了排污权交易。

1.3 初始分配存在障碍，有偿分配充满风险。

相对于土地、矿产等有形资源而言，排污权作为无形资源的有偿使用缺乏公开、公平、公正、合理的分配程序。从目前各地出台的排污权交易办法或细则来

看，在初始排污权的分配上，对现有企业和新建企业基本上都是分别对待的。出于历史因素及实施难度的考虑，对现有企业的初始排污权大部分都是无偿分配的，而对于新建企业则基本上均要有偿获取，这种分配方式是不能体现公平原则的。即便有些地方全部采取有偿分配，也都是承认现有，这就使得有些历来污染重、对环境损害大的企业，用相对较低的成本就能占有大量的排污权指标；而一些污染轻、效益好的企业，反而要用较高的成本才能购买较少的排污权，难以实现排污权在各污染企业间实现有效地分配。一旦排污指标初次分配失之公平，一些无法得到排污权的企业可能会冒险违规排污，从而无法达到控制污染的目的。

1.4 交易体系比较脆弱，交易后监管存在空白。

目前开展的交易，双方都是在政府和有关部门外力的作用下形成的，并不是完全的市场行为。受地方保护及企业为自身发展考虑，在一些试点地区，出现了排污权交易只有买方，而无卖方的局面，导致排污权交易受到很大限制。

1.5 经济形势不乐观，制约了排污权交易。

在现阶段，经济滑坡，企业不景气，效益下降，开展排污权交易势必会提高当地企业的市场准入成本，从而影响到本地招商引资和企业在同类市场上的竞争力，在客观上造成了市场主体在市场竞争上的不公平。

2 对策和建议

2.1 健全相关政策法规体系

由于环境基本法律的缺失及相关配套法规的不到位，使之无法称为一个具有可操作性的制度[1]。首先，依据相关环保法律法规，借鉴国内试点城市成功经验，制定主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法，为排污权有偿使用和交易工作提供法律依据；其次，制定主要污染物排污权进场项目交易流程和交易资金管理办法，对交易的排污权指标合理定价，依法交易。规范排污权交易程序和行为，并对排污权交易所征收的费用纳入政府专项资金管理渠道，为“十二五”污染减排和环境监管能力建设开辟新的筹资渠道。

2.2 实行排污权交易工作机制

2.2.1 确定排污权交易机构

建立排污权交易中心，负责排污权交易的信息提供、交易服务、业务技术指导等工作，并承担环境保护行政主管部门委托的相关事务。同时成立排污权储备中心，对企业排污权交易指标进行审核。

2.2.2 确定交易对象和范围

根据“十二五”环保规划确定的总量控制指标，初步确定交易对象为COD、

氨氮、二氧化硫、氮氧化物四项指标进行排污权的有偿使用。一是有助于“十二五”期间总量控制指标等污染物的削减，从而有助于减排工作，二是对整个排污权交易工作有所创新，三是有助于增加排污权交易量。

排污权无偿使用的排污单位，其富余的排污权无偿回收；有偿使用的排污单位，通过治理或产业结构调整，其富余的排污权指标按市场价回购；企业有严重违法行为被强制关停的，以及获得的排污权超过闲置期的，原则上无条件收回；实施排污绩效考核，对连续多次排污绩效排名靠后的排污单位，强制收回排污权。

2.2.3 确定总量核定方式

理论上，排污总量的确定应当根据环境容量来确定，但是根据我国目前的形势，很难一下子按环境容量标准来确定排污总量，只能结合政府的污染控制目标，治污技术水平，以及长远的代际可持续发展目标，制定递减的目标总量，确保环境质量的逐步改善。总量核定方式有两种类型：一是，交给中介机构去做，二是，依靠环保部门自身力量来做。两种方式各有利弊：环保部门自己做可以节省资金，但会陷入大量事务性工作之中；中介机构做数据的可靠性和真实性尚需实践检验。2.2.4 确定企业排污权的核定依据

首先，明确排污权的所有权属于国家，企业只有使用权；其次，在确定的目标排污总量（减排任务）基础进行初始排污权分配；第三，要视有关法律法规变化情况、总量控制要求等实际情况，每隔五年重新进行排污权的分配和核定。

2.2.5 建立排污权交易平台

排污权交易平台包括排污权申购系统、排污总量核定系统、交易资金管理系统等各类应用软件的开发。建立一套完整精确的排污信息系统，是排污权交易制度得以运行的重要保证。对此，可以借鉴美国SO2排放权交易政策体系的经验，主要依靠三个排污监测信息系统加以保障：一是，排污跟踪系统（ETS ，Emissions Tracking System）由各参加单位的连续监测装置提供支持，保障各污染物排放数据的及时，完整和准确性；二是，年度调整系统（ARS，Annual Reconciliation System）主要是计算出各企业账户年终须扣除的数量；三是许可证跟踪系统（ATS，Allowance Tracking System）主要是为环保局提供各监测单位是否达标的手段，同时为许可证市场提供许可证持有者，交易日期等信息。

3 做好排污权交易的后监管

强化环境监管，确保排污单位按排污许可证排污，严厉打击无证排污和超总量排污等环境违法行为，既是排污权交易市场建设的重点内容，也是保障排污权交易市场健康稳定运行的必要条件。因此，要把强化环境监管贯穿于排污权交易市场建设的各个过程、各个环节，通过强有力的环境监管，为排污权交易提供执法保障和技术支撑。

一是，强化环境监测（监控）系统建设。为了准确计量排污单位总量指标的