国有企业监事会运营法律解析

国有企业监事会运营法律解析
国有企业监事会建设不仅是国有企业建立现代企业制度的重要标志，也是公司治理规范化的重要因素，更是监管机构监督国有企业的重要抓手和制度落脚点。

无论是特派稽查员制度还是外派监事会制度，对监事会或稽查员的“监督”定位一直非常清晰，但长期以来监事会的建设一直呈现弱化或虚化的状态。

十三届全国人民代表大会通过的国务院机构改革方案将国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会职责划入审计署，参照上述改革方案，各地陆续开展的机构改革方案也将监事会职责划入审计部门，对派出审计监督力量进行整合优化，构建统一高效审计监督体系。

本文基于相关的法律规范和国有企业改革的相关制度性文件，对国有企业监事会建设的法律构架作一梳理。

一、公司法语境下的监事会建设
1993年《公司法》第一次确立了监事会的法律地位和法定职责，但该部法律对国有独资公司监事会的设立未作规定。

2004年《公司法》第一次明确国有独资公司监事会由监管机构委派人员和职工代表参加，成员不少于三人。

2005年《公司法》明确国有独资公司职工代表监事比例不得低于三分之一，监事会成员不少于五人，监事会成员由国有资产监督管理机构委派；但是，监事会成员中的职工代表由公司职工代表大会选举产生。

监事会主席由国有资产监督管理机构从监事会成员中指定。

相比于国有企业董事会，除国有独资公司外，《公司法》对其他类型的国有公司监事会组成并未作出立法努力，反映着我国国有企业相关的立法更多的是靠政策推动的客观现实。

二、从内部监督到国家审计——国资监管语境下的国有企
业双层监事会建设
1、经济法思维下的财产监督管理
国务院于1994年颁布《国有企业财产监督管理条例》，提出国资监管机构对国有企业派出监事会，对其保值增值实施监督。

但该条例规定所有监事均为兼职，且主要由行业主管部门派出，该条例明
确规定监事代表国务院履行所有者职能，没有跳出“政府管企业”的框架。

2、稽查特派员
1998年实施的《国务院稽查特派员条例》明确稽查特派员职责为监督大型国有企业的资产运行和盈亏状况，考核和评价主要干部业绩，国务院并成立了稽查特派员总署在多地开展试点工作。

3、外派监事会
1999年《公司法》对国有独资公司的监事会作出规定。

国务院针对国有企业及国有金融企业分别颁布《国有企业监事会暂行条例》（简称“283号令”）和《国有重点金融机构监事会暂行条例》（简称“282号令”），对国有企业和国有金融机构监事会的组成、职责和管理等作出了明确规定，稽查特派员制度过渡到监事会制度。

2003年颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》（简称“378号令”）明确规定，国有资产监督管理机构代表本级人民政府向其出资的企业派出监事会，依照或参照《国有企业监事会暂行条例》行使监督权。

4、职责划入审计部门
根据十三届人大通过的机构改革方案，国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署，上述改革措施由一定程度的内审向外审转变，由单位审计向国家审计转变，有利于保障依法独立行使审计监督权，是健全党和国家监督体系的重要内容，是审计管理体制改革，也是国资改革的重要内容。

三、国资监管法律规范对国有企业监事会的基本规定
1、职能定位
282号令、283号令及河南省政府办公厅《关于向省管国有企业派出监事会的实施意见》（豫政办[2001]45号，简称“45号文”）明确监事会以财务监督为核心，监事会与企业是监督与被监督的关系，监事会不参与、不干预企业的经营决策和经营管理活动。

郑州市人民政府办公厅《郑州市国有企业监事会建立暂行办法》（郑政[2008]17号，简称“17号文”）规定监事会以资产监督为核心，以财务检查为手段，监督对象包括在工商注册的企业化管理的事业单位。

2、外派监事会
本级政府或国资监管部门向国家出资企业外派监事会，国家出资企业外的国有企业内设监事会根据《公司法》的相关规定组成，但监事会主席由上级母公司依法提名、委派。

外派监事会中监事任职资格、任命程序及监事会主席职权具体如下：
（1）专职监事和兼职监事
监事会成员包括专职监事和兼职监事。

282号令、283号令及45号文规定从有关部门和单位选任的监事为专职监事，有关部门、单位派出代表和职工代表监事为兼职监事。

17号文则规定，国资委选任或调用的监事为专职监事，职工代表监事为兼职监事。

国务院国资委2008年颁布的《国有企业监事会兼职监事管理暂行办法》对职工代表监事的资格条件（任职三年以上、大学学历或中级以上职称、35岁以上）、产生程序、负面清单（财务、经营部门人员均不得担任）作出规定，该规定已废止。

（2）回避
监事会主席和专职监事实行回避原则，不得在其曾经管辖的行业、曾经工作过的企业或者其近亲属担任高级管理职位的企业的监事会中任职。

《中华全国总工会关于加强公司制企业职工董事制度、职工监事制度建设的意见》还规定高级管理人员的近亲属不宜作为职工监事人选。

《企业民主管理规定》规定，公司设有工会的，工会主席、副主席应为职工监事的候选人，党委书记、专职党委副书记不宜作为职工监事候选人。

（3）连任
监事会成员每届任期三年，其中监事会主席和专职监事不得在同一企业连任。

（4）任命程序
《公司法》规定的监事会主席及职工代表大会均通过选举的方式产生，其中国有独资公司的监事会主席由国有资产监督管理机构从监事会成员中指定。

其他类型国有企业的监事会主席人选按规定程序确定后，还需政府批准；专职监事由监事会管理机构任命；职工代表监事由职工民主选举产生后，还应当报监事会管理机构批准。

（5）监事会主席职权
《公司法》规定监事会主席的职权主要包括召集和主持监事会会议。

国有企业的监事会主席则是一个“实职”，其职责包括：召集、主持监事会会议，负责监事会的日常工作，审定、签署监事会的报告和其他重要文件及其他职责。

3、履职方式
河南省政府国资委在外派监事会立法层面作出了积极努力。

为推动外派监事会对企业“三重一大”事项由“事后监督”转变为“当期监督”，进一步落实《省政府国资委关于进一步加强和改进省管国有企业外派监事会工作的意见》相关要求，河南省政府国资委于2017年出台《省派监事会对省管企业“三重一大”决策事项监督实施办法（试行）》，明确规定省管企业召开党委会、董事会等涉及“三重一大”决策事项的会议，应提前将会议时间和会议议程告知监事会主席，确保监事会主席或主席委派的监事按时列席会议，注重推动省管企业在“三重一大”决策过程中把“党委会”前置程序落到实处。

规定并要求省管企业应优化管控模式，探索向出资子公司实施“委派监事”制度。

四、机构改革语境下的国有企业监事会建设及法律思考（一）审计机构审计与国资委监督关系构建
对审计监督力量进行整合优化，构建统一高效审计监督体系，是国家治理现代化的重要措施。

虽然国家审计在一定程序程度上克服了“内部人控制”的现象，但国资监管不能依赖国家审计一种方式。

以北京市为例，根据北京市出台的机构改革方案，由于相应职责划入市审计局，市国资委撤销审计工作处、市国有企业监事会工作办公室（监事会工作处）。

为履行监督职责，市国资委设立监督处，主要职责是：负责有关监督成果的利用工作，分类处置、督办和深入核查监督检查发现移交的问题，对共性问题组织开展专项核查，组织开展国有资产重大损失调查，提出有关责任追究的意见建议。

协助指导所监管企业的内部审计工作。

从机构设置看，出资人履行的监督职能，主要目的包括保证国有资产的保值增值，更多地是侧重于以管资本为重点，以积极股东身份，着重对企业章程，治理结构，重大决策等事项监督。

审计署监督则更多是财务监督，从监督周期看，审计机构的审计以财务年度为周期，而国资委监督是持续性的监督。

（二）监事会建设的法律思考
虽然国有企业审计职能划入审计机构，但结合十八大以来形成的国企改革的配套制度及国资监管机构履行监督职责的相关要求，本文认为国资监管机构将继续向国有企业派驻监事并进一步强化监事会职能，具体体现在：
1、扩大监事会主席职权
《国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》（国办发〔2015〕79号）重申外派监事会的职权包括纠正建议权、罢免或者调整建议权，并明确监事会主席有权督促企业整改落实有关问题或者约谈企业领导人员。

2、外派监事制度扩大到国有控股企业
国办发〔2015〕79号规定，对国有资产监管机构所出资企业依法实行外派监事会制度，并加强企业内设监事会建设。

《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）明确到2020年，国有控股企业实行外部董事派出制度，并完成外派监事会改革。

3、监事会建设与党组织建设形成合力
《关于深化国有企业改革的指导意见》：坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制，符合条件的党组织领导班子成员可以通过法定程序进入监事会，党组织班子其他成员要切实履行“一岗双责”，结合业务分工抓好党建工作。

深化国有企业改革配套文件出台后，较多关注党委书记与董事长由一人担任，董事长与总经理分设。

国办发〔2017〕36号强调坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制，符合条件的国有企业党组（党委）领导班子成员不仅可以进入董事会，还可以进入监事会。

《关于深化国有企业改革的指导意见》并以“会商机制”、“形成监督合力”等体制安排促进监事会与审计、纪检以不同视角发挥监督作用，本文建议由负责纪检工作的书记或委员兼任监事会主席，形成纪检书记与监事会主席交叉任职的法律安排，在人事安排上将监事会作为法定公司治理机关与纪检部门作为监察机关的监督功能有机统一，将有力解决长期以来监事会工作弱化、虚化的局面。